根据邵阳市政协《关于开展“加快我市土地流转  促进农村经济发展”调研活动的通知》精神，邵阳县精心组织了农村土地流转调查。下面系本人主笔的调研情况报告：
    一、农村土地流转的时代背景
    党的十一届三中全会以来，党和国家将家庭联产承包责任制做为党在农村的基本土地制度。三十年的实践表明，家庭联产承包责任制这一双层经营体制，极大地解放了农村生产力，调动了农民生产的积极性和主动性，促进了农业的发展。但是，随着改革开发不断深入和经济社会的进一步发展，土地承包双层经营体制的时代局限性逐步显现出来，而今，已成为制约农村经济社会发展的一道障碍。一是制约了传统农业向现代化农业的跨越，家庭承包经营，仍然是一家一户，小而全的传统农业，与专业化、分工明晰的现代化农业存在着质的差别。二是制约着农村市场经济体制建设。市场经济内在规律要求生产资源应由市场起基础主导性配置作用，优化农业生产经营资源配置，实现利润最大化，而目前的土地政策，恰恰相反，窒息了市场配置资源的功能。三是制约了集约化经营，是取得规模效益的主要障碍。四是制约了产业结构调整，是农业区域特色产业发展的主要障碍。
    由于存在以上农村土地制度的缺陷，近几年来，在经济社会内在发展规律的作用下，农村土地流转顺理成章地产生了。
    二、我县农村土地流转现状
    我县属典型的丘陵地区，全县23个乡镇场，646个行政村，22.94万农户，84.36万农业人口，51.63万个劳动力，集体所有农用地总面积197.91万亩，其中耕地68.63万亩，园地5.14万亩，林地95.37万亩，草地12.89万亩，水面6.95万亩，其他8.93万亩，人均耕地0.75万亩，人多地少矛盾突出。全县共有家庭承包户22.84万户，承包经营耕地58.42万亩。近几年来，随着政府引导，鼓励农村土地承包经营权流转政策措施的落实，我县农村土地流转得到了较快的发展，呈现出六个方面的特征。
    一是农村土地流转具备一定规模。据调查统计，目前全县农村土地流转面积达13.2万亩，其中耕地11.2万亩，林地1.8万亩，水面0.2万亩，耕地流转面积占承包经营耕地面积的19%。参与流转的承包户达3.65万余户，占家庭承包户的16%，农村土地流转速度和规模远高于全省平均水平。
    二是流转形式呈多样化。在我县的农村土地流转方式中，转包、出租、入股、转让、互换及其他方式流转都有，在流转的13.2万亩土地中，转包、出租、入股、互换、其他及转让等流转形式，流转面积分别为5.27万亩、4.02万亩、1.98万亩、1.04万亩、0.48万亩和0.41万亩，分别占流转总面积的40%、30%、15%、8%、4%、3%，土地流转形式多种多样，尤其是在土地流转实践中，出现了创新的可喜形式。我县种子公司下岗职工李建民，在谷洲镇鸟山村创建了“谷洲镇鸟山村稻田托管中心”，对农户流转土地实行“全托”和“半托”两种形式。“全托”，即中心与农户签订协议，农户将责任田交中心管理经营，中心按每亩每年300斤稻谷或280元的托管费付给农户，托管期5年。“半托”，即中心与农户签订代耕代收代防病虫协议，托管期为一年，收益归农户，中心向农户收取270元/亩的费用。今年，该中心共托管稻田1230亩，入托农户达497户，其中全托农户325户，面积805亩，半托农户172户，面积425亩。
    三是土地流转主体发生了裂变。就我县目前土地流转现状来看，土地流转突破了亲戚、家庭、乡、村、组等局限，专业大户、专业合作经济组织、农业龙头企业和工商企业、农业技术服务部门等逐渐成为推动农村土地流转的重要力量，跨区域、跨行业流转趋势不断增强。如邵阳市两家企业在谷洲镇流转土地2750亩搞优质稻和大棚西瓜生产经营等。
    四是适度规模经营具有较强的发展动力。近几年来，由于农村劳动力大量向城镇和非农产业转移，农村土地抛荒现象日趋严重，这种状况，一方面浪费了农业生产资源，另一方面为农村土地集中流转，实现适度规模经营创造了条件，全县现经营土地在100亩以上的有1万余个实体，涉及346户，经营土地面积2.42万亩，占流转总面积的18%，其中1000亩以上的有4家，分别为蔡桥乡油茶专业合作社，经营土地3800亩，蔡桥乡黄桃专业合作社经营土地2880亩，邵阳市谷丰粮食产业化农民专业合作社2600亩，谷洲镇鸟山村稻田托管中心1230亩，集约化经营规模在不断提高，规模效益逐渐显现。
    五是土地流转产业化趋向明显。近几年来，受我县烤烟、优质稻、油茶、优质水果和蔬菜等农业产业政策的推动，农村土地流转明显趋向于产业化规模经营。如蔡桥乡黄桃专业合作社的黄桃水果、蔡桥乡油茶专业合作社的油茶、邵阳市谷丰粮食产业化农民专业合作社的优质水稻、谷洲镇鸟山村稻田托管中心的优质稻、谷洲镇邵阳市华丰花果研发有限公司150亩的大棚西瓜，谷洲镇覃雪平120亩的大棚蔬菜、白仓镇杨爱林等400亩烤烟和200亩杂交稻制种等，都实现了集中连片，产业化经营，成为我县农业标志性产业。
    六是逐步形成多种流转模式。就我县的土地流转现状来看，土地流转逐步建立了五种模式。①返乡精英创业型。去年受世界金融危机的影响，大量农民工返乡，其中一些精英开始将目光转向故乡的土地。白仓镇大旺村返乡农民工杨爱林、何长庚、蒋小兰就是他们的代表，三人合伙流转土地600亩，投资90万元，种植烤烟和杂交制种，每年能获纯利30多万元。②科农结合型。农业科研单位直接参与土地流转办实体，是我县农村土地流转的一个景点，邵阳市华丰花果研发有限公司在我县谷洲镇东庙村成片流转土地150亩，种植大棚西瓜，该种西瓜属再生瓜类，每年能重复出产四次，是目前瓜果中科技含量最高产品。③企农结合型。农产品加工和销售企业直接参与土地流转，建立生产基地，也是我县土地流转一大特点。邵阳市谷丰粮食产业化农民专业合作社就是一家农产品加工销售企业，今年，该企业在我县谷洲镇鸟山、清水、小江、式南居委会等4个村流转土地2600亩，建立优质稻生产“车间”，实现了种加销一条龙综合经营目标。④股份合作型。以土地作为股份，组建专业合作社，这种模式是新时期破解农村土地制度缺限的有效经营模式。我县蔡桥乡福林村，充分利用自身资源优势，成立了福林村黄桃专业合作社和油茶专业合作社，让农户以自己的土地作为股份，直接入股，两个合作社共流转土地6680亩。⑤大户承包型。在我县的土地流转中，大户承包经营也是一大特征，县种子公司下岗职工李建民的稻田托管中心，谷洲东庙村覃雪平的大棚蔬菜，白仓镇井阳村的李家和、周玉民、莫小林，高塘村的何玉民等一批农业生产经营大户，成为农村土地流转的有生力量。
    我县农村土地流转能形成一定的规模，以较快的速度发展，主要得益于以下四个方面：
    一是领导重视。早在去年的县委经济工作会议上，县委、县政府就将农村土地流转做为当年和今后一段时期的重要工作进行部署安排。随后，县政府赵县长又指示农办和经管局搞好土地流转试点工作。在2008年至2009年的农村工作会议上又做了强调和部署。今年县政协七届三次全会期间，农村土地流转做为重点协商发言。形成了各级领导重视，齐心协力推动该项工作的良好氛围。
    二是各级领导带头办点示范。2008年4～5月，县政府分管农村工作领导李红平县长牵头组织在谷洲镇鸟山村开展土地流转试点工作，经过两个月时间，成功流转耕地680亩，树立了县种子公司下岗职工承受380亩进行规模经营的典型，并在2009年全县农村工作会议上做了推介，起到了很好的示范效果。今年以来，全县各乡镇主要领导也在本乡镇内带头办点示范、白仓镇书记镇长亲自办点，积极引导土地流转，书记在新民村办点，流转土地300多亩种植烤烟，镇长在千秋村流转土地400多亩种植发展烤烟产业。
    三是产业带动。近几年来，县委、县政府制定了农业产业战略，着重打造优质稻、烤烟、油茶、生猪等四大产业，并制定一系列政策和配套措施，受产业政策驱动，一批产业规模经营涌现出来，从而带动了土地流转的发展。
    四是发挥各级组织和职能部门的作用，最大限度地搞好服务。土地流转涉及到千家万户，工作十分复杂，尤其是垮区域流转和集中连片开发，常常遇到各种各样的矛盾和问题，目前，在土地流转市场机制尚不健全的情况下，就只能依靠乡村集体组织和有关职能部门来进行协调，解决流转双方的一些矛盾和问题。邵阳市谷丰粮食产业化农民专业合作社在谷洲镇四个村流转土地2600亩，主要依靠四个村党组织出面做工作，协调双方的利益，才得以顺利实现。
    三、存在的主要问题
    从我县农村土地流转的实践来看，土地流转存在着以下几个方面的问题：
    1、农村土地流转市场尚处于欠发达阶段。目前，土地流转正处于初始发育阶段，尚未形成作为启动土地流转的市场中介和金融工具，作为调节和控制土地流转的市场杠杆——地祖和地价也未呈现出来，在这种情况下，土地流转的组织选择只有两种，即以农户为主体的自发流转和以乡村为主体组织的被动流转，农村土地流转渠道不畅，缺乏强劲内在动力。
    2、流转主体对土地产权存在着模糊认识。现行土地流转是建立在家庭承包基础上，土地的所有权、承包经营权、使用权、收益权和处置权等相互分离，尤其是承包人被赋予了经营权物权性质。但许多承包户对此认识不清，将承包地与承包权混为一体，以为流转了承包地就丧失了承包经营权，因而宁可荒芜土地，也不愿将土地流转出去，这一模糊认识，障碍了土地流转快速发展。
    3、法律、法规不健全，流转不规范。就目前土地流转来看，土地流转行为基本上为承包户自发行为和乡村组织流转，全县尚没有形成系统的土地流转管理机构和规章制度，操作规程，从立法层面来看，《中华人民共和国农村土地承包法》也只是对土地流转做了原则性的规定，国家和地方并未制定详细的法律法规，因而土地流转尚处于无章可循阶段，流转极不规范。
    4、服务功能乏力。目前，农业生产的组织形式基本上未摆脱一家一户自给自足的传统模式，现代农业和规模经营所需的分工和专业化生产的发育严重滞后，土地翻耕、播种、灌溉、收割、病虫防治、销售、土地价格评估、流转信息网络等服务体系基本上处于待开发阶段，这在客观上制约了土地流转的发展。
    5、恶劣的生产经营环境。一是自然条件差。我县处于南方丘陵地带，耕地犬牙交错，大部分耕地呈梯形分布，耕种、管理、灌溉很不便利，生产经营成本较高，比较利润低；二是农业基础薄弱，缺乏发展后劲，这些因素客观上降低了土地在流转过程中的价值，提高了土地的交易成本，成为土地自由流转和规模经营的障碍。
    6、法制空白，造成集体建设用地流转混乱。一是农村规划滞后制约了农村建设的发展。农村集体建设用地出现混乱状况在所难免。二是集体建设用地流转缺乏相应可操作的配套政策，目前没有申报和办理集体建设用地流转的制度规定；三是不完全的市场化，造成部分土地资源收益流失。受利益驱使，相当一部分人擅自交易土地，造成土地所有者的土地收益流转到了土地使用者手里。
    四、加快农村土地流转的对策
    中共十七届三中全会作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，在农村土地承包和土地流转管理使用等方面，提出了一些重大的突破性政策措施，为推动这些政策措施的落实，加快土地流转，提出以下几点对策：
    1、深入宣传，明确土地产权内涵。从调查的情况来看，许多农民对土地产权界定和土地流转方式认识模糊，要么将所有权与承包经营权混为一谈，要么将承包经营权与土地流转混为一谈，要么将调换流转混为土地所有权和承包经营权的调换等等。鉴于此，各级政府应深入持久地开展政策宣传，采取多种途径和方式，有针对性的开展《中华人民共和国农村土地承包法》等法规政策宣传，尤其要使农民明白，土地产权是由所有权、承包经营权、使用权、收益权和处置权等既独立又相互联系的多种权益组成，土地承包经营权具有物权性质，土地流转就是承包经营权流转，消除模糊认识，逐步树立起土地流转意识和观念。
    2、积极引导、典型推动。土地流转和规模经营是市场机制作用的必然结果，这就要求必须坚持市场化运作，而各级政府应充分发挥引导和指导等职能。从土地流转和规模经营的现状来看，要有序推进土地流转，发展规模经营，培植典型推动。各乡镇主要领导要积极带头办点，培植典型，并积极总结推介，推动本地土地流转的发展。
    3、着力扶持，优化环境。推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营制约因素多，工作难度大，各级政府应制订相应的政策措施加以扶持。一是加大财政扶持力度。财政预算中，每年都要安排一定额度的专项扶持资金，用于鼓励土地流转，培育规模经营主体，建设流转中介服务组织。二是实行信贷支持和用地优惠。农村信用社要加强对规模经营主体的信贷支持，把规模经营主体作为信贷支农重点。对规模经营主体因生产需要建造简易仓库，晒场等临时性用地，应视作农业生产用地。三是加大对农业基础设施建设投入力度。要加大土地整理、标准农田和特色农业产业基地、水利建设力度，增加对农业基础设施建设的投入，对已形成的规模经营的地方，有关部门要优先立项。四是逐步建立农村土地融资机制。根据土地承包经营权“占有”权能，重点推动以土地承包经营权入股为主的土地流转形式，通过货币量化体现承包经营权的价值，农业生产经营机构和企业，可以以土地和林木资源作为抵押物，向金融机构和社会开展融资，逐步建立农村土地融资机制。五是进一步加大城乡一体化建设力度，让更多的社会公共产品覆盖农村，在完善农村医疗保险，最低生活保障和农业灾害保险的基础上，积极开展农民生活养老保障体系建设，将农民生活养老保障彻底从土地承包经营权中剥离出来。
    4、科学选择流转组织形式，推进规模化流转。鉴于流转组织的职能和性质，流转组织必须是企业化的独立于行政企事业单位之外的法人。依据市场发育是一个过程这一客观规律，对土地流转组织的选择可采取分层次、分阶段处理。在现阶段和今后一段时期，产权明晰、利益共享、风险共担、操作简便的土地股份合作制是一种较好的流转组织形式，如农工合作、农科合作、农商合作、农农合作等股份合作形式，是推进土地流转和发展规模经营的有效模式。要鼓励专业大户、农业龙头企业、农民专业合作组织通过土地流转建立农产品生产基地，开展规模经营。经过一段时期后，再逐步建立起土地流转市场，发展土地流转交易所等，进入土地流转高级阶段。
    5、加强规范管理，依法有序流转。一是要严格按照依法、自愿、有偿的原则开展土地流转。二是依法处理集中连片开发、实行规模经营中的矛盾，对不愿流转的农户，要深入细致地做好工作，在不影响其承包权益的前提下，通过地块调换等办法解决，不得强制流转。规模经营，涉及的农户多，各种矛盾错综复杂，我县在谷洲镇鸟山村试点过程中就有深刻的体会，为树立规模经营典型，经过反复细致工作，最终以调换的方式解决了集中连片600亩的矛盾，实践证明，土地调换是土地流转和发展规模经营的重要手段。三是要签订好由省农业主管部门统一编制的流转合同，并报发包方和乡（镇）经管部门登记、鉴证和备案。四是属委托流转的，承包方应按统一文本格式出具委托书。五是要建立健全农村土地承包经营权流转备案、登记和档案管理制度。六是要建立健全农村土地流转信访制度，积极开展农村土地承包纠纷调解和仲裁，妥善解决农村土地流转纠纷。七是农村经营管理部门要加强对土地流转的指导和协调，加强对流转合同的审查监督，严格依法有序流转。
    6、切实加强组织领导，进一步强化服务。一是各级政府要建立土地流转和发展规模经营的领导班子和工作班子，切实加强领导，坚持常抓不懈。二是要建立健全土地流转服务组织，各村要建立土地流转服务站，乡镇要建立服务所，县要建立土地流转服务中心，充分发挥各级组织的职能。三是要建立农村经营管理和土地承包管理信息化网络，定期向社会发布信息，为土地流转提供信息平台。四是要进一步加大对农村劳动力非农技能的培训力度。提高农村劳动力非农就业能力，拓宽就业门路，促进农村劳动力向非农产业转移，向城镇转移，为农村土地承包经营权流转和规模经营稳定发展创造条件。