——关于江苏无锡新区新安街道创建新型富民合作社的调查

江苏无锡国家高新区发展研究院课题组

　在工业化、城镇化快速推进的过程中，大量的失地农民日益成为城市背景下的“新市民”。如何在切实保障失地农民利益的同时探索构建农民增收长效机制，是一个重要而紧迫的现实课题。近几年，江苏无锡新区新安街道在这方面探索出了一条新路，这就是创建以失地农民为主体的“新市民”的新型富民合作社。

　　背景和做法

　　新安街道是无锡新区的一个重要板块，其中心任务是开发建设太湖国际科技园。太湖国际科技园的开发建设要求高、时间紧、任务重，在开发建设中面临着大量的征地拆迁安置问题和巨大的资金需求。按照规划，在短短几年之内，全街道8000多户、2万多农民都将集中居住到新型社区——新安花苑，安置房需求总量200多万平方米，平均每户农民拆迁后能得到2.5套（250平方米）安置住房。这意味着在居住条件得到极大改善的同时，很多农民也出现了富余住房，对外租赁以增加收入的要求十分迫切。但从当地的发展情况来看，普通的住房出租存在以下两方面问题：一是科技园开发建成后，新安地区的企业多为高科技研发单位，外来打工租住人员将会大量减少，余房不一定租得出去；二是农民一家一户分散出租，不利于对外来人员的管理和服务，影响人居环境和社区和谐。在这种情况下，新安富民合作社应运而生。

　　新安富民合作社的基本运作模式为：引进市场化运行机制，在保障失地农民居住需求的前提下，接受和组织被拆迁农民以富余的安置房权折价入股组成合作社，投资建造、购置和经营政府为其优先规划引导的公寓楼、社区超市邻里中心、服务业设施等，所获经营收益和增值收益按股权分配的投资性物业合作社。运行的基本原则是：政府引导、自愿转换、有效整合、三年保底。政府引导，就是制定鼓励被拆迁农民参与股权式安置、将富余房产转换为新的生产资料的政策，引导和支持相应的合作组织发展。自愿转换，就是被拆迁农民本着自愿的原则，可以选择将多余安置房权转换为能够带来收益和增值的新生产资料的安置方式，按每平方米2000元将多余房产进行折价入股予以转换。有效整合，就是合作社将失地农民富余房产通过转换后形成的货币形态的生产资料有效整合，通过市场化的手段进行资本运作，确保收益。三年保底，就是合作社在三年建设期内确定股权分红最低收益率为8%，当合作社由于开发建设周期的原因导致可分配红利低于该收益率时，由政府补贴其差额部分。新安富民合作社通过实行房权换股权，可以实现小区统一规划、财产统一经营，公司化运作、专业化管理，既满足农民增加财产性收入的需要，又有利于社区和谐，是经济较发达地区解决失地农民长期增收问题的一种有效形式。

　　意义和作用

　　创新对失地农民的补偿方式。在工业化、城镇化过程中，各地对被拆迁农民的安置政策和补偿方式，一般采用的是拆房补房、建房还房，还房不足部分或相关差额部分补偿一部分现金。实行股权式安置房政策后，失地农民在当地政府的引导和组织下参加富民合作社，将房权折算成资金，入股变换成股权，并通过对政府规划引导配置的优质资产进行经营和管理，从而使他们以现代工商业生产资料经营代替了过去利用土地生产资料生产。这是对失地农民补偿方式的创新尝试。

　　探索增加“新市民”收入的新途径。目前，各地使用的征地补偿计算方式为“产值倍数法”。这种测算方法往往忽视了土地的潜在收益，没有考虑土地对农民所具有的生产资料和社会保障的双重功能，也没有体现土地市场的供求状况和土地改变用途后的增值功能。这样形成的土地征用价格往往偏低。新安富民合作社在政府的政策扶持下，将农民的富余资产转化为可用资金，并投向各类优质资产，通过市场化手段放大其营利能力，在为股东（农民）带来持续稳定收益的过程中,实现对失地农民的补偿既保值又增值的目的，保障了失地农民的财产性收入。

　　节约土地资源，盘活闲置资产。新安地区太湖国际科技园的开发建设涉及大面积拆迁，集中化小区安置房建设本身就比过去分散居住节约土地资源1/3多。通过房权换股权安置模式，减少了安置房建设，进一步节约了土地资源。按街道8000多户居民计算，如果每户减少1套60平方米的安置房，则可少建50万平方米的6层住房，直接节约近400亩的建设用地。这些节约的土地可以更多地用于其他优质资产的开发建设。另外，对于该地原有的集体单位，在拆迁后也可以将其各类闲置资产通过打包整合的方式，交由富民合作社管理运作，这样就盘活了这部分闲置资产。

　　放大资金效应。房权换股权后，由于减少了安置房建设，配套设施方面的投入就会大大减少，同时还可以少支付6—9元/平方米的拆迁过渡费及相关补贴，缓解了建设资金压力。另外，政府为合作社提供的部分优质资产，本身就是由政府直接投资或由政府投融资平台代建的。从这个角度讲，政府对房权折合股权后承诺支付的保底收益，可理解为原应支付给拆迁户的部分过渡费和原应支付建设资金的财务费用转移支付给入股农民，政府并未增加净支出。

　　加快发展步伐。房权换股权显著减轻了安置压力，大大加快了开发建设拆迁安置速度，缩短安置建设周期，确保了太湖国际科技园拆迁工作的顺利进行。而以房权换股权为特色的新安富民合作社，其投资项目多为太湖国际科技园开发建设中对社会和市场开放的优质资产，分布在现代服务业、科技创新载体等领域，前景较好，将不断为广大农民带来收益。广大农民对太湖国际科技园开发建设的参与意识和共建意识增强，大大加快了科技园的发展步伐。

　　启示和思考

　　让失地农民分享工业化、城镇化的成果。土地是农民最重要的生产资料，也是基本的生活保障来源。在工业化、城镇化过程中，从政策上和制度上研究和探索如何让失地农民获得新的生产资料，切实维护好被征地农民的利益，是摆在我们面前的一个重大课题。无锡新区新安街道成立的富民合作社，从当地实际出发，致力于解决失地农民的长远生计和发展致富问题，让失地农民更充分地分享工业化、城镇化的成果，出发点好，操作性强，效果显著，值得借鉴和推广。

　　加强对富民合作社的规范引导和政策扶持。以房权换股权为特点的新型富民合作社，是一种以增加失地农民收入为目的的制度创新。作为一种新型合作社组织，需要政府给予政策扶持，否则它将难以生存和发展。应认真落实中央关于发展农民专业合作组织的精神，在财政、税收、用地等方面对富民合作社给予扶持。当地政府在扶持富民合作社的过程中，应坚持把政府规划引导配置的优质资源优先交给富民合作社投资和经营，帮助其最大限度地规避投资风险，保障农民利益。

　　完善合作社运行机制。推进富民合作社运作，积极探索农村城市化、农民变市民、征地拆迁集中居住安置的新思路，是深化农村综合改革、加快新农村建设、增加百姓财产性收入的创新实践。需要强调的是，市场化运作应该成为富民合作社的发展方向。随着富民合作社制度的不断发展、完善和成熟，在合作社运营中应该逐步淡化政府的作用，最终由建设期内的政府保底扶持转向合作社完全独立运作。在合作社发展过程中，政府应为其提供稳定的业务来源、优惠的政策支持并作适当的指导，而不宜直接干预其日常经营管理，从而使合作社逐步成为独立的法人实体，更加灵活有效地开展经营。提高富民合作社经营运作市场化程度，要引进专业人才，重视投资项目可行性论证，加强物业多元有效配置，探索富民合作社股权转让、变现、退出的实现形式，以适应“新市民”自主创业和生活方式变化的需要。

　　（执笔：高圣华  华雨辰  黄胜平）