2012年中国农业发展受宏观经济紧缩影响较小，增长依然平稳。在国家加强农田水利设施建设和强化现代农业科技支撑等强农惠农政策扶持下，又遇气象条件总体好于往年，中国农业获得丰收。同时，中国农业发展又面临新情况和新问题，亟需采取新措施应对。

2012年中国农业经济运行特点

（一）农业逆势增长较快，与国民经济总体增速差距缩小

2012年国民经济增速放缓，但农业依然保持较高增速。2012年前三季度中国农业增加值为33088.0亿元，同比实际增长4.2％，增幅同比增加0.4个百分点，是2009年以来同期最高值，仅比同期国内生产总值增速低3.5个百分点，出现了2006年以来农业与国民经济增速差距缩小到4个百分点以内的态势，比2006～2011年的平均差距缩小近一半。

（二）粮食实现“九连增”，经济作物产量增减不一

1.早稻、夏粮与秋粮全面增产，全年粮食产量再创历史纪录。2012年全国粮食总产量58957万吨，同比增长3.2％。其中，早稻、夏粮和秋粮产量分别为3329.0万吨、12995.4万吨和42632.6万吨，同比分别增加1.6％、2.9％和3.4％。

2.棉花明显减产，油料有望增产、糖料显著增产。据国家棉花市场监测系统2012年10月20日至11月1日的产量调查，2012年全国棉花种植面积同比减少9.6%，单产同比增长2.5％，总产699.2万吨，较上年下降7.4％。

受油料市场价格上涨和油菜籽临时收储稳定种植收益等因素影响，根据近几年趋势和2012年播种面积增加、气候正常等综合因素，预计2012年油料将小幅增产，增幅2.0％左右，产量估计在3370万吨左右。2012年全国糖料播种面积2853.5万亩，2012/13年制糖期预计收购糖料11758万吨，产糖1400万吨，同比分别增加5.0％、17.5％和16.7％。

（三）农产品价格先涨后跌，部分蔬菜和鸡蛋价格波动加大

1.农产品价格上半年涨、下半年降，农产品价格变动比工业品滞后半年左右。2012年1月～11月，农产品批发价格上半年呈上涨趋势，下半年除8月份外，基本呈跌势或持平，总体呈上涨态势，平均涨幅4.0％。工农产品价格总体呈反向变化，但下半年农产品价格走势也趋向工业品价格的跌势，农产品价格下跌趋势滞后于工业品价格半年左右。可见，宏观经济紧缩先主要影响敏感度高的工业品价格，对需求变动较慢、敏感度较低的农产品价格影响较缓，经过半年左右的滞后期，农产品价格走势才受到宏观经济紧缩的影响。

2.谷物和大豆价格上涨、棉花价格大跌，大豆价格波动幅度大增。2012年1～11月谷物和大豆价格上涨。其中，早籼稻价格涨幅最高，同比上涨12.1％；其次为大豆和玉米，分别上涨10.5％和5.6％；粳稻和小麦价格涨幅较小。2012年1～11月棉花价格同比下降19.2％，降幅大。2012年1～11月，反映波动程度的混合麦、早籼稻、粳稻、玉米和大豆收购价的平均变异系数同比分别增长71.8％、-81.8％、48.5％、-50.2％和205.9％；1～11月棉花收购价变异系数同比增长-77.2％。可见，早籼稻、玉米和棉花价格波动明显下降，小麦和粳稻价格波动明显增大，大豆价格波动则大幅飙升。

3.多数肉类和牛奶价格上涨、波动减弱，鸡蛋价格略降、波动大幅增加。2012年1～11月主要肉类和牛奶价格均上涨，其中，牛奶、牛肉和羊肉价格大幅上涨，同比涨幅超过20个百分点；猪肉价格略降1.1％。但鸡蛋价格下降，降幅为6.2％。从变异系数看，除了鸡蛋和牛肉价格波动大幅超过去年同期外，猪肉、羊肉、鸡肉、鱼肉和牛奶等其他产品价格波动程度均明显下降。主要肉类和牛奶价格稳步上涨，主要是生产这类产品的饲料和劳动力成本上升推动的结果，表明这类产品的生产效率已到极限，对成本上升难以消化吸收，主要通过终端产品涨价化解成本上升压力。鸡蛋价格涨少跌多，说明蛋鸡产业生产效率较高，能化解成本上升的部分压力，但空间非常有限，今后将主要通过涨价应对饲养成本上升的挑战。

4.蔬菜价格总体上涨、波动加剧，土豆价格下跌、波动减弱。2012年1～11月，全国居民消费鲜菜价格指数为116.0，蔬菜价格同比上涨16.0％；大白菜、萝卜、西红柿、青椒同比涨幅均在15％～20％，豆角略涨3.4％，只有土豆价格同比下降9.1％。从反映价格波动的变异系数看，2012年1～11月全国各月鲜菜价格指数的变异系数为8.3％，同比增加24.7％；萝卜、西红柿、豆角和青椒价格波动比上年同期显著增大，大白菜价格波动略增，土豆价格波动大幅度下降。因此，蔬菜价格整体上涨、波动加剧，不仅表明蔬菜产业市场价格稳定机制有待健全，而且劳动密集型的蔬菜产业目前的生产方式化解成本上升的空间不足，主要通过涨价转移成本，中国总体上将逐步迈入高菜价时代。

（四）农产品贸易逆差加速扩大，谷物类粮食和棉花进口猛增

1.农产品进口增长快于出口，贸易逆差迅速扩大。2012年1～11月，中国农产品出口额560.4亿美元，进口额1005.7亿美元，贸易逆差445.3亿美元，同比分别增长4.2％、20.9％和51.2％。从2007年到2012年的1～11月，农产品贸易逆差除了国际金融危机严重的2009年同比缩小之外，逐年呈快速上升趋势，从40.5亿美元飙升到445.3亿美元，年均增长61.5％，表明中国在工业化、城镇化快速推进中对国际农产品市场的依赖日益加深。

2.谷物类粮食和棉花净进口猛增，进口冲击显现。2012年1～11月，进口谷物及谷物粉1343.0万吨，同比猛增2.0倍。2012年1～11月稻谷和大米、小麦、玉米进口分别为214.9万吨、369.4万吨和494.1万吨，同比猛增3.0倍、2.6倍和3.2倍，分别占进口配额的40.4％、38.3％和68.6％，合计进口量1078.4万吨，占谷物类粮食关税配额（2215.6万吨）的48.7％。2012年1～11月，谷物及谷物粉净进口1275.0万吨，同比猛增2.8倍；其中，稻谷和大米、小麦、玉米净进口分别为189.0万吨、369.4万吨、489.2万吨，同比猛增23.2倍、2.6倍和3.7倍。特别是越南等国籼米2012年通过海关和走私大量出口中国，压低了南方籼米价格，局部出现了“稻强米弱”现象。2012年1～11月我国净进口棉花460.4万吨，同比增加80.9％，相当于全年产量的65.9％，占全年需求量的40％。大量净进口棉花对国产棉花市场价格形成巨大压力，迫使政府大量收储国产棉花以稳定价格，否则棉花价格将持续下跌。

2013年中国农业经济展望

（一）农业将保持平稳增长趋势

2006～2011年，中国农业增加值实际增速平均4.5％，最高为2008年5.4％，最低为2007年3.7％，极差只有1.7个百分点，比同期国民经济增长率的极差少2/3；农业增加值占国内生产总值的比重从2006年的11.1％缓降到2011年的10.1％，平均每年下降0.2个百分点，降幅趋缓。可见，不论国民经济增长快慢，农业增长相对平稳；即使遭受2008年以来历史上非常严重的国际金融危机冲击，农业仍保持4％以上的增长率。主要原因在于农业是国民经济的基础，一般受宏观经济冷热的影响较小，而农业综合生产能力抵御极端天气等自然灾害冲击已有一定基础，因此，农业大多能保持平稳增长趋势，今后几年中国农业增长率大多将保持在4％上下。2013年中国面临国际经济不确定性强、政府换届、周边国际形势复杂等多种因素影响，考虑到新一届政府刚组建，一般会延续以往支持“三农”发展的方针和优惠政策，全国范围内发生特大自然灾害的可能性较小，美国等农产品出口国连续发生特大自然灾害的可能性也很低，国内外主要农产品价格涨幅可能趋稳甚至下降，农业增速可能会低于2012年，预计2013年中国农业增加值实际增长4.4％，农业占国民经济的比重9.8％。

（二）粮食产量将稳中略增

多年来的实践证明，中国粮食产量主要取决于政策、气候和科技三大因素，而年度之间的科技因素相对稳定，政策和气候是影响年度产量的关键因素。2004年以来，中国粮食产量逐年递增，到2012年实现“九连增”，粮食今后几年连续增产的空间越来越小。一方面，粮食连年增产已成为这届政府的惯性政策方略，2013年新一届政府特别是中央政府刚组建，一般不会立刻大幅调整上一届政府的粮食支持政策，延续以往支持政策的可能性大，甚至会继续加大粮食生产扶持政策。2012年入冬以来，全国雨雪充分，气温寒冷，利于减少2013年病虫害、冬小麦越冬和春播。另一方面，当前社会各界对市场经济背景下政府强力推动粮食连年增长的必要性认识开始出现分歧，随着社会公众对中储粮临时收储库存上升、财政负担加重的忧虑加深，2013年以粮价稳物价的压力减轻，社会各界对粮食继续增产的期望进一步减弱。加之，2012年小麦、稻谷库存充裕，价格涨幅不大；玉米深加工需求受经济紧缩影响而减弱，饲料需求增长平稳，国际涨价传导效应已释放，秋冬季新玉米大量上市后价格开始下降，政府发布了玉米临时收储政策，2013年农民扩大粮食种植面积动力有限。综合考虑多种因素，预计2013年粮食产量将达到5.95亿吨左右，略增1.0％。

（三）棉花产量可能稳中略降

棉花产量受国内外市场价格影响大，波动性强。1990年以来，中国棉花产量波动多为“两增两减”或“一增一减”特征，只有2007年达到历史最高产量后出现过“三连减”，但到2011年则转增。据国际棉花咨询委员会预测，到2013年7月底，全球棉花库存会占到消费量的61％，创自1998/1999年度以来的新高；2012/2013年度，全球棉花产量预计会随价格下滑而减少7％。2013年欧债危机的影响仍将持续，美国经济复苏乏力，中国经济也进入7％～8％的中速增长和结构调整阶段，棉纺织企业需求不旺，棉花价格将在低位徘徊；尽管2012年中储棉大力托市收购，受国际低价棉大量进口影响，棉价也难明显上涨，对2013年棉农扩大种植面积不利，因此，2013年中国棉花产量减产可能性较大，但降幅缩小。综合考虑各种因素，参考三年滑动平均值，预计2013年中国棉花产量在630万吨左右，减产1.0％。

（四）生猪价格和产量将共同上升

据商务部全国鲜猪肉批发价格显示，2004年9月份以来，全国鲜猪肉价格总体经历了两轮半比较大的涨跌周期，期间伴有一次小幅短周期的涨跌行情，每轮大的涨跌周期持续约3年半左右。第一轮涨跌大约42个月，从2004年9月跌到2006年6月后又涨到2008年3月。第二轮涨跌大约43个月，大致从2008年3月跌到2010年5月后又涨到2011年10月；期间嵌套近一年的小涨跌。第三轮涨跌已持续14个月，大约从2011年10月的每公斤价格26元跌至2012年7月的20元，到2012年12月又反弹到22元。鉴于我国生猪养殖方式仍处在散养向规模化养殖转型阶段，政府价格调控力度有限，生猪价格大周期仍在发挥作用，但已出现比较复杂的小周期嵌套迹象，未来价格走势趋向复杂多变。预计2013年中国生猪价格在春节之前将保持2012年年末的小幅缓升态势，春节之后随着猪肉需求的减少，猪肉价格将出现短暂回调，并持续到上半年前后，从下半年开始总体上逐步进入第三轮价格周期的上涨通道。

2002～2011年，中国生猪出栏量从54143.9万头增加到66170.3万头，年均增长2.3％，其中只有2007年和2011年出现负增长（分别为-7.7％和-0.8％），负增长幅度越大，价格涨幅越高，次年出栏反弹的幅度越大。2012年受2011年生猪出栏量减少、价格高企影响，生猪出栏量增加，预计全年生猪出栏量增加1.0％左右，出栏量将达到66830.0万头左右。根据多年生猪出栏规律，考虑到2013年饲料玉米价格同比下调，生猪价格低位盘整后有望上升，预计2013年生猪出栏量有望增加1.5％左右，出栏量将达到67830.0万头。

当前中国农业经济存在的新问题

（一）价格支持方式不当，政府库存与进口同步大增

1.直接不定量收储抬高国内粮棉价格，净进口猛增挤压国产粮棉市场。截至2012年9月15日，中储粮按最低收购价累计收购小麦2335万吨，占收购总量42％，约占小麦产量的20％。在国内小麦大量压库的同时，2012年1～11月小麦净进口（几乎无出口）同比猛增，对国产小麦市场的影响雪上加霜。2012年早稻最低收购价提高17.6％，抬高了早稻市场价格，导致越南等国籼米大量涌入中国。同时，国内棉花因政府大量托市收储，国内棉花价格远高于国际棉价，导致配额炒作盛行，棉花净进口猛增。小麦和棉花临时库存迅速增加，稻谷、小麦和棉花净进口大幅上升，根本原因在于逐年提高、缺乏灵活性的直接不定量收储的价格支持方式推高国内市场价格，遇到2012年波动较大的国外低价粮棉竞争，容易导致粮食和棉花进口大幅上升，冲击国内市场。今后随着最低收购价或临时收储价逐年提高，若延续此种方式，国内粮棉价格高于国际将渐成常态，中国将走上日韩高价农业道路，但又缺乏日韩实施的高关税等边境保护手段。只要最低收购价或临时收储价执行方式不改变，越来越大的国内外差价趋势将长期刺激国外扩大粮棉等重要农产品生产，小麦、稻谷和棉花等大宗农产品净进口增多的趋势日趋凸显，粮棉等大宗农产品走私进口或配额炒作也将愈演愈烈，谷物类粮食进口突破关税配额上限为期不远，棉花关税配额将形同虚设，威胁今后国家粮食安全和国内棉花产业安全。

2.财政补贴负担日趋加重，补贴效率很低。如果2012年小麦临时收储存放一年，中央财政收储补贴将接近30亿元，存放越长，补贴越多。2012年仍以拍卖2008、2009、2010年的托市麦为主，自5月份以来，小麦拍卖实际成交量只占周度投放量300万吨的0.3％～1.3％，安徽市场小麦甚至出现几次流拍。三、四年前的小麦还压在收储库中待拍卖，表明顺价拍卖机制逐渐失灵。此外，截至2012年12月12日，政府收储棉花397.6万吨，需贷款811.1亿元，假定按4.5％的年优惠贷款利率计算，这些棉花存储一年的利息将高达23.0亿元。如果2013年这些储备棉也同2012年一样每吨亏损1300元左右全部拍卖，中央财政需补贴51.7亿元左右，加上贷款利息和仓储补贴，接近80亿元左右，相当于全国每亩棉花补贴100元左右，超过中央财政给予主产区粮食直补标准较高的中籼稻和粳稻5倍以上。随着当前逐年提高的最低收购价或临时收储价推高的国内价格高于国际价格的年份越来越多，顺价拍卖越来越难以实现。20世纪90年代国家粮食收储亏损挂账还有上千亿元未消化，新的粮棉等大宗农产品收储挂账又在快速积累，中央财政支持粮棉等大宗农产品收储的账面价格补贴负担和隐形财政挂账负担将快速上升，难以持续。发达国家的经验表明，通过农产品直接收储方式补贴农民收入的效率很低，只有15％～20％会惠及农民，其余则沉淀在流通和储备环节，我国借助中央储备公司直接不定量收储方式补贴农民收入的效率同样很低。

3.托市收储抬高加工原料成本，加工企业利益受损。粮棉等重要农产品采取最低收购价或临时收储价在主产区限时放开直接收储，因主产区产量占比高、收储时间覆盖整个收获季节，限量收储效果很有限，明显抬高了全国市场价格。既增加粮棉等农产品加工企业原料成本，又通过大量进口间接补贴国外农业生产者，纳税人补贴福利外溢。为了降低棉纺企业成本、腾出仓库并阻止过量进口，中储棉在收储的同时又不得不按市场价低价拍卖，首次出现边收边抛的怪象，降低托市效果。

（二）土地承包经营权确权和流转难，妨碍城乡统一的土地市场形成

1.土地承包经营权权属期限登记存在分歧。有关部门对土地承包经营权确权试点登记的权属期限无统一要求，目前大多以土地承包合同剩余期限为准登记，比较保守，未能体现十七届三中全会的改革精神，在剩余期限到期后仍需重新登记，加大行政成本。但是，四川成都登记为“长久”，充分体现了十七届三中全会确定的土地承包经营权“长久”不变的改革精神，一次确权到位，减少今后折腾。

2.中央财政对土地承包经营权确权试点缺乏支持。据调查，西安市临潼区选择4个行政村进行农村集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权等各类土地确权办证，工作经费需要134万元，平均每个行政村33.5万元。贵阳市花溪区黔陶乡土地承包经营权确权工作经费户均40元。目前国家有关部门的试点方案要求确权工作经费纳入地方财政预算，中央财政未予支持，加大了地方政府特别是中西部贫困县区的财政负担，将迟滞试点推进速度，妨碍现代农业发展。

3. 土地承包经营权流转平台建设投入不足。据2012年8月调查，西安市某区农业部门拟建立土地承包经营权流转平台，每年需要行政经费10万元左右，却未获批。如何低成本建设和运行土地承包经营权流转平台，值得重视。

4. 土地承包经营权的财产权功能受限。国家有关制度限制土地承包经营权抵押贷款，只有浙江嘉兴、宁波、湖州，四川成都和山东枣庄等个别地方在探索土地承包经营权抵押贷款，全国绝大部分地区尚未开展，土地承包经营权的财产权功能残缺，无法与金融工具结合，大大抑制了承包地流转，规模化经营推进困难，妨碍现代农业发展。

（三）农民专业合作社扶持少，联合社地位不清

1.扶持政策力度单薄。合作社生产、加工、仓储等建设用地比较困难，在农业农村建设项目和税收优惠方面得到的支持不够。财政扶持资金规模有限，覆盖面偏窄。防范合作社贷款的风险机制尚未建立，对多数合作社贷款经营的项目缺少支持。

2.联合社未取得合法地位。据调查，四川攀枝花市仁和区某乡镇石榴基地有9个主要以村为单位的石榴专业合作社，规模小，彼此恶性竞争，希望建立联合社统一营销行动。但是，农民专业合作社联合社登记缺少相应的法律依据，仅有少数地方尝试登记，毕竟合理不合法。政府农业项目和财政资金在支持联合社及其成员社的优先序方面遇到难题。

对策建议

（一）试点“差价直补＋定量收储”补贴机制，完善价格支持方式

1.探索差价直补办法。借鉴美国等发达国家的价格支持大多采取差价补贴的经验，在小麦、稻谷、玉米、棉花等重要农产品主产区选择不同类型的地点，最低收购价或临时收储价采取差价直接补贴试点。既有利于降低加工业原料成本，增加消费者福利，减轻财政负担，又利于遏阻国外低价农产品冲击，维护国家粮食安全，保持棉花等大宗农产品竞争力，提高价格补贴效率。托市期内的平均市场价低于最低收购价或临时收储价部分，按当年平均亩产折算为每亩补贴，通过直补渠道直接发给种植户。同时，参照粮食直补办法，研究建立棉花、糖料和油料等种植户直补渠道，将差价补贴直接发给种植户。为了降低政策运行成本和鼓励规模经营，也可在主产省区或主产县只对达到一定种植规模（5～20亩）以上的农户给予差价补贴。

2.实行定量收储。日本考虑财政承受力、库存影响市场价格和自然灾害等因素，大米收储采取“基准量加减增量”（150万吨加减50万吨）原理进行收储，2012年政府收储量占预定产量的12.6％～25.2％。借鉴日本经验，探索粮棉油糖等重要农产品市场价格干预的合理收储规模及其市场占比，少数主产县最低收购价或临时收储价可试点定量直接收储，不实行差价补贴，以不明显扭曲市场价格为限；收储的粮棉等重要农产品可用于抛售，以防止市场价格大幅上涨。

3.提高价格支持定价机制的灵活性。根据重要农产品市场供需状况适当调整价格支持水平及其变化幅度，尽量发挥价格机制作用，提高农业资源配置效率，避免突破世贸组织容许我国黄箱政策的上限。尝试建立粮棉等价格支持农产品当年需求量（产量+政府收储量+净进口量）与次年价格支持水平反向联动机制。如果当年需求量增幅高，则次年最低收购价（或临时收储价）增幅就低，甚至不增或参照油菜籽曾经降价办法适当下调；相反，则提高价格支持水平增幅，刺激农民生产。

（二）健全土地承包经营权确权和流转制度，形成城乡统一土地市场

1.明确土地承包经营权权属期限登记方式。秉承十七届三中全会提出的“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”的改革精神，大胆创新，鼓励地方将土地承包经营权权属期限登记为“长久”。也可按照城乡土地使用权平等的原则，将权属期限登记为“70年”。

2.中央财政给予土地承包经营权确权办证补助。农村土地确权办证是构建中国明晰土地产权制度的“基础设施工程”，具有典型的全国性公共产品特征，需要中央和地方政府共同支付制度建设费用。因此，中央财政按地区财力给予不同补助，对东部地区土地承包经营权确权办证工作经费给予少量补助或其他鼓励，对中部地区按50％、西部按80％给予补助，对中西部贫困县区100％给予补助。

3.构建城乡统一的土地流转平台。有条件的地方，可在城镇房地产交易中心内部尝试增设土地承包经营权流转功能，并在乡村下设代办服务网点。既节约行政成本，又利于形成城乡统一的土地市场。

4.加快推进土地承包经营权抵押贷款。中央有关部门总结各地土地承包经营权抵押贷款的成功经验，积极响应党的十八大吹响的改革号角，借助土地承包经营权确权颁证，出台推进土地承包经营权抵押贷款的指导意见。可规定土地承包经营权抵押面积比例和时间上限，以防止大量农民长期失去承包地。

（三）强化农民专业合作组织政策支持，鼓励联合社加快发展

1.加大专业合作组织扶持力度。采取奖补等方式支持农民专业合作社水电路、仓储和大型沼气池等基础设施建设，补助合作社购置大型机械设备。尽快建立适合农民专业合作社特点的税务登记类型、税务报表系统和统一的合作社产品销售及服务专用发票。鼓励农村集体建设用地适当向规范的合作社及其龙头企业倾斜。完善专业合作社贷款担保制度，支持其参加政策性保险。

2.逐步赋予联合社合法地位并给予支持。加快修订《农民专业合作社法》及其登记管理制度，赋予农民专业合作社联合社法律地位。目前，设立农民专业合作社联合社应征得县级人民政府同意，并报同级农业主管部门备案。政府农业项目和财政资金可通过联合社支持成员社，也可将联合社与其成员社并列同步支持。

（本文吸收了国家发改委产业所王为农、涂圣伟和张义博等研究人员的意见和建议，在此深表谢意）

作者单位：国家发展和改革委产业所

来源：《中国发展观察》2013年第1期