三、问题何在
    水管站的膨胀与人浮于事越来越严重，以致最终无法控制。为了减轻部门负担，甩掉包袱，从2002年开始，水管站权限下放到乡镇，与洪湖市水利局名义上仍属于技术指导关系，实质上联系已经不大。下放后的水管站，财权、事权、人权均属于乡镇管理，由此前洪湖市水利局的派出机构变成了乡镇的一个下属管理机构。然而，人员膨胀却仍在继续，作风懒散并没有因此而改观，人浮于事的情况也并没有因为水管站的下放而有所改进。相反，因为不满与水利局脱钩，人员积极性严重受挫，因而更加人浮于事。
    2004下半年始，洪湖市作为湖北省乡镇综合配套改革的试点单位，在全市推开了这一制度实践。改革的制度设计的初衷是要：“坚持市场取向、开拓创新的原则，遵循市场规律，引入竞争机制，办好社会事业，变‘养人’为‘养事’”。“遵循社会化、市场化的改革方向，整合机构，创新机制，实行‘政府采购，花钱买服务’，即‘以钱养事’的办法。”洪湖市所有乡镇水管站全部改成“水利服务中心”，汊河镇水管站当然也不例外。
    汊河镇水管站改成水利服务中心后，性质上不再是原来的事业单位，而是叫“民办非企业”的社会团体，营业执照由市民政局颁发。工作人员则实行买断的办法，改制后仅留3人，1个主任，2个水利员。水管站从形式上已经全部推向了市场。工作人员则采用聘任制，一年一签合同。工资包干，每人每年2.8万元，涵括了工资、福利、工作费用等所有项目在内。工资结算则一年发两次，7月初发一次，春节时发一次。
    应该说2004年的改革是势在必行的，从我们前文述及的汊河镇水管站的机构臃肿、人浮于事、不务正业就可以看出，这个机构到了非改不可的地步。但是，是否要如此猛烈地调整呢？这是一个值得商榷的问题。事实上，水管站在改制过程中，因为调整过猛，所造成的新问题并不比没改制之前少。具体来说，主要存在如下几个问题。
    其一是，性质更模糊了。此前虽然不务正业，干些水利以外的工作，但是，总体而言，毕竟还有三分之一的人在“务正业”，农田水利的工作也就不是什么都没干。而且性质是极为清晰的，就是事业编制单位。水利人员都知道自己是“国家的人”，有“归属感”。而改制后，所谓的社会团体，性质看起来很清晰，实际上用一个“民办非企业”的口号无法准确描述水利服务中心的全貌，以致从县到乡，再到具体的水利服务中心的成员，都无法给现在的水利服务中心做出一个准确的定位。性质不明，导致的最大问题就是工作人员的思想混乱，积极性和主动性基本消失殆尽。没改制之前，乡镇水管站还能有所为，有所不为，也即务点正业，搞点副业。而改制之后，基本则处于放任自流的状态，成为无为状态。他们描述自己状态为“前途无望，工作没劲，做一天和尚撞一天钟。”
    其二是，市场主体并未能培育起来。从2004年下半年改革开始，到现在为止，时间过去了近6年，原本设想的培育一些从事水利服务的市场主体的想法仍是纸上谈兵。原来被讽刺为“顶着铁锅唱独角戏”的事业主体，实际仍在批着原来单位的外壳，问题是，不仅没有培育出新的市场主体从而来唱热闹的“对台戏”，形成竞争机制，而且，现在的水利服务中心基本连“戏”都懒得唱了，也即完全处于无为状态。从这一点来说，水管站的改革显然过于激进，因为市场化取向的改革是建立在市场充分发育的基础上的，而改制之时，并没有市场主体，设想的办法就是培育市场主体。可是，水利属于技术性、专业性较高，而工作却又无法标准化和精密量化的，因此，这一设想本来就不切实际。6年过去了仍没有培育出第二家市场主体的事实证明，这场改革在最关键的地方没有实现改革的初衷。然而，“只此一家分店”的局面因为“性质”上被改变了，处于实质“垄断”地位的水利服务中心也就完全有理由消极应付。尽管有合同约束，但因为找不到替代者，约束也就起不到任何作用。从这一点上来说，改革所造成的问题比不改革时更为严重。
    其三是，所有涉及农田水利的工作都由原来的防患于未然变成了临时抱佛脚。原来事业单位体制时期，是通过先“养人”，然后再“做事”的。因此，水管站这类公益性很强的部门就极富“养兵千日，用兵一时”的特点，主要是要防患于未然。水管站作为事业单位需要承担很多常规工作，对全镇的水利能够在乡镇的帮助和管辖下统筹安排，并提前规划和预防。而改制之后，由于是钱和事直接对接，而将做事的人踢开了，所谓“以钱养事”就变成“有事要做才做，给钱才做，否则，不会无事找事做，有事没有钱也不会做，给多少钱就办多少事”。而且，这种过于迷信市场的做法，在无法培育出市场主体时，还是要面对“只此一家分店”的局面。可问题是，花钱买服务的对象因为改制的原因早被惹恼了，他们中被买断的人员则不断上访，而留下来的几位老同志都已花甲之年，在被“伤透了心”后，早已“身在曹营心在汉”。所以，只有当要应付一些常规检查时，才会临时应付一下。其他时候，各自颐养天年忙各自的去了。
    其四是，加速了基层水利人才的断层。客观地说，基层水利人员为我国农村的水利事业是做出了巨大牺牲的。他们有几句口头谈非常形象地揭示了他们的辛苦，如“先治坡，后治窝”，“赶着雨水吃饭，顶着竹竿晾衣”等等。如此辛苦的工作，除了他们对水利事业的热爱外，还有一个重要因素就是因为它是事业单位，这是唯一的吸引力。而改制之后，这最后的一点吸引力也去掉了，年轻人谁愿意到这样一个性质模糊不清的如此艰苦的单位去呢？因此，原本水利人才“青黄不接”的局面更加快速断层了，也就是说，现在已经不是“青”和“黄”接不上了，而是后面没得“黄”来接了，断层了！
    四、往哪里去
    与水管站几经改制相伴随的是，我们的农田水利已经到了濒临死亡的边缘。河道、沟渠淤塞极其严重，绝大多数原来集体时代人工开挖出来的1.5米左右深的河道和沟渠均已淤塞死亡，而2米以上深的河道沟渠则正面临着搁浅死亡的困境。经过1980年代的吃老本后，1990年代以来，农田水利迅速陷入衰败的境地。
    2004年乡镇事业单位综合配套改革后，农田水利加速了崩溃的进程。改制后的几年来，水利服务中心不仅没有为农田水利建设与维护带来更好的服务，相反，确实出现了连改制前质量不高的服务都没有提供了的窘境，农田水利陷入了新中国成立以来从所未有的放任自流的无为状态。
    2009年，借国家转移支付大湖区排涝费之机，鉴于2004年改制以后的水利服务中心问题太多，尤其是无为状态的现状，使得洪湖市水利局和洪湖市政府商谈后，考虑将水利服务中心再次收回到市水利局，人员仍按编制处理，全市总共约61人，工资等均再度由水利局拨付，水利服务中心则仍然改叫水管站。
    可问题是，2004年的改制，是全部七站八所的改制，因此，如果水管站要恢复的话，那么，就意味着要面对其他七站八所也全部会重新要求恢复的局面。这对于地方政府来说，是一件压力极大的事情，因为这种做法无异于否决了这场轰动全国的声势浩大的改革！因此，至目前为止，洪湖市编委仍未且也不敢承认水管站工作人员的事业编制性质。也因此，水管站目前采取两块招牌，一套人马，在夹缝中努力突围。
    而这场声势浩大的乡镇综合配套改革也面临着进退维谷的困局，如果再往前走，此路不通，必将更加加剧农田水利的失序与瘫痪。如果再往后退，又无异于明确宣告改革失败，那么又将面临“折腾的意义何在”的拷问？
    我们认为，农村公益事业服务体系的改革应采取具体问题具体分析的分类改革的模式，而不应“一刀切”地全部推向市场。具体来说，也就是要重新评估各类七站八所等事业单位的性质，判定哪些是公共性和公益性的从而必须要靠财政编制养人才能做事的，哪些是经营性的从而可以通过市场来解决的。比如，对于水管站来说，就属于公共性与公益性十分强的部门，它只能靠政府财政养人从而做事，而不是养事不养人的市场化办法。而对于像农机、广播等部门，早已高度市场化了，即使不改革，也成为了实质的市场经营主体，因此，这种经营性很强的部门就可以推向市场。然而，目前的改革显然有“一刀切”的嫌疑，使得一些不能靠市场解决问题的公共服务部门如水管站等被改制之后，造成一系列不利于农业生产与农村稳定的新的问题。因此，当前最紧迫的任务就是要重新确立分类改革的原则，将不适合市场化运作的部门重新改过来，将适合市场化运作的部门继续推向市场化，从而做到既能纠正改革中的失误，又能巩固改革中的部分成果。