——以湖北省洪湖市汊河镇水管站调查为例
    一、有什么争论
    从2006年广泛推行乡镇综合配套改革开始，到现在已过去若干年了，乡镇综合配套改革走到了哪一步？效果如何？本文将以一个水管站的“生命历程”为例主要探讨乡镇综合配套改革的四个问题。本文的调查点是湖北省洪湖市汊河镇，洪湖市位于湖北省中南部，汊河镇处于洪湖市中部腹地。
    2006年3月10日发布的《中共湖北省委办公厅 湖北省人民政府办公厅 关于建立“以钱养事”新机制 加强农村公益性服务的试行意见》指出： “以科学发展观为指导，适应社会主义市场经济体制的要求，强化政府提供农村公益性服务的责任，遵循社会化、市场化的改革方向，整合机构，创新机制，实行‘政府采购，花钱买服务’，即‘以钱养事’的办法，增强活力，提高农村公益性服务质量和效率，得到农民认可，确保农民受益。”这场轰轰烈烈的被称之为“以钱养事”的乡镇综合配套改革，因其市场化取向，从一开始便引来了各方争议。
    一种观点认为，以乡镇“七站八所”为主要载体的农村社会公益服务体系，由于机制与体制上的问题早已无力承担服务“三农”的基本责任。具体来说，这种观点认为农村公共服务体系的病灶有五处：领导方式陈旧；政事不分、政企合一；服务主体的错位；人员素质的嬗变；分配机制的悖行。基于这些考虑，这种观点指出，“以钱养事”的市场化取向是乡镇事业单位改革的必经之路[1]。相反的是，另一种观点认为，当前农村所需要的公益性服务因其非标准化、临时性和综合性的特点，难以精密计量和标准化计量，因此，往往无法市场化，即使可能，购买成本也极其高昂，所以，改革后，所造成的后果就是形式上很市场，实质上却没有内容了[2]。归结起来说，这一观点认为，“以钱养事”的改革在理论上站不住脚，在操作上不可思议，与农民需要背道而驰，对乡镇七站八所工作人员的评价上有失公允[3]。
    应该说，这两种观点都有合理性。第一种观点反思了过去体制下的乡镇事业单位的弊病，坚持要推行市场化取向的改革。第二种观点则反思了改制后的困境，质疑了激进的市场化的改革方向，但并非否定改革。
    二、为什么要改
    汊河镇水管站几经改制，以钱养事改革前，汊河镇水管站已经到了“机构膨胀”十分臃肿，“人浮于事”十分严重，“不务正业”十分普遍的阶段，这成为了水管站必须要改革的起点。
    汊河镇的前身在1975年以前叫汊河区，是此前洪湖市的八个区之一。相应的，汊河镇水管站在此前叫汊河区水工组。水工组在编人员6人，编外人员4人。
    1975年，汊河区撤区并社，水工组为应对当时大兴农田水利的需要，在编人员扩展到10人，编外人数不详，但人数很少。
    1984年，人民公社体制解体，汊河人民公社撤社建镇，水工组改成水利管理站，属于县级水利局在乡镇的派出机构。人员编制仍是10人。
    1986年以后，汊河镇水管站开始不断扩编，并增加临时工，到1997年时，水管站机构膨胀开始达到了一个非常高的水平（见表1）。
    表1：汊河镇1997年水利管理站人员情况统计
    管理单位 合计（个） 其中 人员性质   
    男 女 固定人员 临时人员 三
    管员 退休人员   
    小计 干部 职工 小计 干部 职工     
    合计 60 43 17 35 6 29 8 5 3 13 4   
    水管站（机关） 12 9 8 8 4 4     4   
    水利预制厂 2 1 1 1  1   1     
    综合经营 21 10 11 21 1 20        
    水利管养员 14 14     1 1  13    
    泵站管理员 11 9 2 5 1 4 6 4 2   
    注：固定人员，指国家、集体、合同工正式人员，也即带事业编制的工作人员。资料来源：汊河镇水利管理站1997年度水利资料。
    由表1中，我们可以看出，一个小小的派出机构，即使在大集体时期大兴水利的时候，人员编制都仅维持在10人左右，且还能将工作做得相当出色，而此时的水管站，仅工作人员就达到了60人，在编人员达到35人。更有趣的是，在编的35人中，仅有13人是在“正业”行列（水管站机关8人，泵站管理员5人），“不务正业”的在编人员却高达22人（水利预制厂1人，综合经营21人）。
    此后，汊河镇水管站机构扩展略有减缓，但编制人员的扩张冲动仍在，临时人员开始缓慢减少。到2004年改制时，汊河镇水管站在编人员已达到48人，临时人员也达到了20人。
    这些膨胀出来的人员从哪里来的呢？据汊河镇水管站的领导介绍，仅有3人是军转进入的，其他所有人员全部都是水管站内部职工的子女，因此，整个水管站内部人员的近亲繁殖非常严重。
    如此多的人员，而单位却又如此小，那么，进来的人的吃饭问题就成为水管站的头等大事。于是，为了解决吃饭问题，必须要另想他法，以谋生路。所以，从1986年开始，汊河镇水管站便搞起了“副业”，也即经营与水利无关的事业。
    1990年前后，洪湖市水利局为适应当时水管站机构扩张膨胀的形式，也顺势成立了“综合经营科”，专管水管站的“副业”。初始时期，人们从“办副业”的过程中尝到了甜头，更加开始忽略本来应该重视的农田水利工作，农田水利因此不断陷入衰败，直至濒临死亡。相反，“副业”却越办越红火，洪湖市水利局的综合经营科则根据形势，从1990年代初期开始，给每个水管站下达经营项目指标，开始规定水管站每年要上交多少利润，并制定了详细的任务、年终考核以及奖惩规则等。起初所下达的任务每年约2万元，此后每年按1万元的速度递增，到2001年时达到顶峰，如汊河镇水管站要完成的任务达到15万元！因此，从1995年开始，至2002年止，水管站“办副业”的情况急剧扩张，而这种扩张的背后则同时也是水管站内部机构膨胀扩张的推动。水管站开始办起了果园、预制厂、商店、挖掘机服务等。真正留在水管站内部从事本职工作的人员却连三分之一都不到。
    至此，我们可以设想，一个水管站在编人员达到48人，还有众多临时人员，而所拨付的工资和开支包括福利等却只有7.8万元，相反，水管站还要上交15万元的任务时，作为应该为农田水利服务的水管站还能干什么？由是，水管站到了非改革不可的地步！