三、深化征地制度改革的路径
　　在计划经济体制条件下，土地可以作为公有生产资料，但不能作为具有财产特性的商品进行流动。随着市场经济体制改革的不断深化，土地使用制度改革逐步推进，土地市场得以建立、完善，土地成为有偿、有限期、可流动的。“土地是商品、是财富，并能生财”的观念已被人们所认识，再加上人类对土地的投入量增加，其周围环境的改善，使土地自身不断增值。[9]在经济利益的驱动下，一些组织或个人想方设法通过各种方式将可控制的土地隐蔽地投入市场。深化征地制度改革，是一个系统工程。征地制度改革必须以科学发展观为导向，让农民能够分享到农地变市地的土地增值收益。为此，必须进行科学的顶层设计，统筹兼顾各方利益，配套相应制度安排，稳步稳妥地逐步推进征地制度改革。
　　第一，在征地过程中，需要对土地的公益性和经营性质进行严格界定，逐步缩小强制性征地范围。对公益性用地，应该在法律法规层面上，由法律规定的主体进行明确界定和规范，并且在一定的范围内进行听证与公示。公益性用地可以采取“征用”方式。对于征用公益性用地，需对补偿标准进行大幅度提高。参考国外市价补偿的做法，结合不同地方经济发展水平的异同，以土地市场价格中的成本部分为参考将代替以农业产值为依据，成为新的征地补偿的标准。即是说，即使是公益性项目建设用地的“征用”，也要按土地市场价格的成本给作为农地所有者的农村集体经济组织、给作为使用者或经营者的农民予以相应地补偿。因此，整个城乡的土地都应该按照公益性和非公益性的原则进行调整，国有土地也应该打破目前产责权利益不清的局面。[10]
　　第二，对经营性用地不能采取“征用”方式，而必须采取“征收”方式。政府要逐步淡出对经营性征地项目的行政推动，以改革思路构建全新的经营性用地“征收”的运作机制。也就是说，经营性用地的“征收”要以市场化的购买为改革路径。根据各地经济发展水平，被征地农村集体经济组织及其农民首先获得土地市场价格中成本部分的对价，然后与国家共同分享其征地当时的土地增值收益。也可以让被征地的集体经济组织和农民与专门的征地中介机构签订土地“征收”契约[11]：先征地，给集体经济组织及其农民部分基本补偿；然后将地变为国有后由政府出让，其出让土地的增值收益，由被征地集体经济组织及其农民、政府按照一定的比例分配。也就是说，各级政府不能以土地出让金的方式，将土地增值的收益全部拿走；也不能全部给被征地农村集体经济组织及其农民。因为，农地变为市地而引致的土地增值，一是源于整个经济社会发展的规划调整，理应由作为社会公共利益代表的政府来取得其收益，将这部分收益用之于促进整个经济社会的发展上；二是这部分农地变为市地后，其市地上下的公共道路、公共交通、公共配套设施等公共基础设施需要大量的投入，政府拿走的这部分收益要用于其中，“取之于地”、“用之于民”；三是这部分农地变为市地后，为保证我国1.2亿公顷耕地不减少，政府要将拿走的一部分土地增值收益用于造地和农田水利基本建设，“取之于地”、“用之于地”。被征地农村集体经济组织及其农民如何与政府分配农地变市地的土地增值收益，应该进行科学的测算来合理确定。“征收”农地的经营者不能分享征地当期的土地增值收益，只能根据其土地“征收”后的投入水平与土地“征收”后的经营水平，与政府分享未来的经营性土地增值收益。
　　第三，在征地过程中，要为农村集体经济组织及其农民预留发展用地，推广以股份合作的方式，鼓励引导农村集体经济组织和农民积极参与，从而为被征地农民拓展持续稳定的收入。被征地农民就业、住房和社会保障问题应该得以较好地解决，渠道主要有：在给予农民征地足额补偿时，地方政府还要建立社会保障基金，资金来源可从土地出让收益中抽出一定部分，统筹考虑被征地农民的就业、住房、养老、教育、医疗等问题，使失地农民能享受更多的社会保障，解除其失去土地后的后顾之忧。
　　第四，对农村居民放开某些农村建设用地项目的股份制运作，让农村居民可以直接分享土地增值收益。即在法律和相关规定许可的前提下，允许农村居民以转让、出租和入股等方式流转农村集体建设用地使用权。可以考虑根据土地利用规划在农村集体建设用地上建设厂房公寓等进行租赁性运作，还可以考虑农村居民以集体建设用地与社会企业合作，让农村居民以土地作为要素投入，直接参与工业化和城镇化建设。还应该允许当地农村居民按照规划，利用土地整理机制，发展“农家乐”等乡村旅游和休闲娱乐项目。
　　第五，充分运用城乡建设用地增减挂钩机制，构建农民宅基地用益物权在经济上的实现路径。要加大农村宅基地整理改造和“城中村”改造力度，运用城乡建设用地增减挂钩机制，在城乡建设用地总量范围内进行结构调整，从而既满足城市建设用地需要，又可改变农村的环境面貌，还有助于增加农民的土地财产收益。[12]目前，法律法规还没有明确农民宅基地整理集约利用的建设用地收益权的实现路径。因此，探索和建立科学的城乡建设用地增减挂钩在经济上的实现形式，明确其土地指标增减挂钩交易所产生的收益除了用于补偿被拆迁农村居民房屋损失和宅基地损失外，还应该用于安置被拆迁农村居民的集中居住区的基础设施配套建设和促进农村居民的充分就业。
　　第六，规范农地变市地过程中农村集体经济组织与农民的合理分享比例。由于农村土地所有权实际掌握在作为农村集体经济组织代表的村委会手中，农民在其中的分配地位比较弱势。据调查统计表明，不少地区的农民在农地变市地过程中，只能分享到目前征地补偿费用的10%左右，这一标准明显偏低。因此，应该根据各地实际经济发展水平，以及农村集体经济组织与农民产权制度的现状，进一步提高农村居民在土地增值收益分配中的占比，让农村居民能够直接分享到农地变市地的经济收益。