三、如何建设土地承包经营权流转市场
　　既然目前中国不存在土地承包经营权流转市场，中央政府又要求建立健全土地承包经营权流转市场，我们可以根据土地承包经营权流转市场的四大要件，有步骤、有计划的建立健全土地承包经营权流转市场。我们认为，土地承包经营权流转市场可以从七个予以建构：
　　（一）规划
　　"规划是龙头"、"规划是指南"，有好的规划才有好的发展。土地是农村最重要的生产要素，涉及到千家万户。农村土地承包经营权流转市场建设要从规划做起：一是制度安排的规划，鉴于"土地流转牵一发而动全身"的原因，国家应该尽早拿出建设土地承包经营权流转市场及其监管的规划，以便有的放矢、按部就班地推进土地承包经营权流转市场建设。二是市场建设的规划，市场建设规划是当前的重点，要从时间维度规划当前市场建设重点、中期建设目标及长期建设方向。另外还要从类型维度搞好市场建设载体建设规划、市场规则建设规划、市场建设组织规划、市场设施与布局建设规划四个方面展开研究;三是土地类型及流转用途的规划，借鉴国外规划土地类型及流转用途的经验，对中国土地类型及流转市场进行初步规划，为国家对土地承包经营权流转市场与政府监管的规划提供依据。
　　（二）建章
　　规章是市场的基础，也是约束市场交易行为的框架。土地承包经营权流转市场是农村最重要的要素市场，具有一定的独立性，必须有完整规范的规章制度，以此约束、规制、规范流转各方的行为，降低土地承包经营权流转的交易成本。首先要对宪法有关土地规定条款的修改，允许土地进行流转并原则性界定各方的权利和责任，探求从根本上改变土地"稳定"的根源性控制。其次在法律层面探讨对流转制度的重构，各个国家都有有关农村土地流转的专门法规，现在也要对"土地承包流转市场法"的立法及法律内容进行前瞻性研究。再次对土地承包经营权流转市场有关的规章制度进行具体的研究。具体包括土地承包经营权流转载体建设规则以及流转平台建设规则、二是土地承包经营权流转主体资格的规定、土地承包经营权流转程序的规制、土地承包经营权流转契约的统一与规范、土地承包经营权流转规模的限定、土地承包经营权流转价格的规定、土地承包经营权交易组织的规则、对老年人退出土地的激励机制、土地抵押和证券化的规定。具体来说有如下制度：一是流转申报制度;二是地籍调查制度;三是流转合同鉴证制度;四是登记备案制度;五是档案管理制度;六是流转纠纷调解仲裁制度;七是流转的风险预警制度;八是流转的税收征管制度;九是流转监督检查制度;十是流转的信息管理制度;十一是土地流转的资产评估制度;十二是鼓励土地流转的激励制度;十三是流转的金融支持制度;十四是农地流转交易中介组织培育和运行制度;十五是土地流转的交易平台建设制度;十六是土地流转后的服务协调及就业培训制度;十七是土地流转用途管制制度;十八是法律咨询。
　　（三）立市
　　所谓立市就是建立土地承包经营权流转的载体和平台，有规范农地流转的规章制度并不就能够形成市场，对于小规模分散经营且产权分割比较多的承包地尤其需要载体和平台的建设。虽然改革开放以来，中国各地都有土地承包经营权流转行为，但是流转并不规范，土地承包经营权流转市场也没有完全建立起来，流转载体根本无从谈起，因此立市尤其关键。一是建立平台，中国古代的土地交易是双方谈判后交换地契，经政府盖章认可纳税完成交易，并没有交易平台，但现代市场经济不管是无形的产权交易，还是有形的产权交易都有交易平台、交易所，城市产权交易也有产权交易中心，土地承包经营权交易也要借鉴城市产权交易所的方法搭建土地承包经营权流转市场交易平台。二是布局平台，城市产权交易平台有专门的交易大厅，土地承包经营权交易平台也需要交易大厅。要本着方便农民的目的，设立二级交易平台：使用权交易中心，设立在村庄;承包权交易中心，设立在中心镇或者县城。当然交易方便的地区交易平台辐射范围可以更大些，否则就可小些。三是运行平台。平台不仅包括硬件，还应包括运作平台的市场管理人员以及平台附属设施。商品市场的平台由工商局的市场管理人员操作和管理，土地承包经营权流转平台可以设置专门的土地流转市场机构，管理和维护平台的运行。
　　（四）管理
　　有了土地流转规划、市场规则、市场以后，要确保市场的健康运行，管理将起着举足轻重的作用，特别是中国土地承包经营权规模小、分散程度高、流转较频繁，管理工作更为具体和复杂。管理是政府的职能，过去各地政府以干预代替管理、以监督代替管理、以命令代替管理，导致管理与服务不分、管理与监督不分、管理者与交易者不分，严重影响了土地承包经营权流转市场的形成，影响了政府监管的质量。从管理的程序来看，管理可以分为事前的预测、防范管理，事中的程序管理，事后监督、登记管理，以及三种管理的分工、转化、协调与衔接。从管理的强制性来看，管理分为两个层面，一个层面是强制性的，流转主体必须完成的，如交易申报、登记备案、纳税申报等;一个层面是服务性的，倡导鼓励完成的，包括对中介服务机构的管理、有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务。从管理的内容来看，管理可以分为"软件管理"和"硬件管理"进行研究，"软件管理"是指对维护市场健康运行秩序的规则执行与管理，"硬件管理"是指对流转市场平台和载体的维护与管理。从管理的内容来看，可以将将管理分为日常管理与专项管理进行研究，日常管理是指登记、纳税等流转程序过程中的管理，包括农村土地流转的规范管理工作制度、工作机制和工作规程;专项管理是对专门的、大规模的、大量的土地承包经营权流转进行调查、检查以及农村土地流转专项治理的工作机制等。
　　（五）服务
　　土地承包经营权流转及其市场有其特殊性，流转的标的--土地不能分割，也不能带走，这些约束土地承包经营权流转的规模、范围和频率，因此政府监管的一个重要职能就是服务土地承包经营权的流转，将监管与服务结合起来，予管理以服务的内涵。一是土地承包经营权流转信息的收集整理发布，农民经营的小规模性，导致土地流转信息对于农民或者外部资本来说都具有较高的交易成本，政府利用自己的网络和优势提供土地承包经营权流转信息具有规模优势;二是土地承包经营权流转供需方的牵线搭桥，外来资本与分散小规模的农户打交道的成本也非常高，而且资本不知道谁愿意流转土地，而农户也难以知道谁需要土地，政府可以利用自己的优势提供资本与农民牵线搭桥的服务;三是土地承包经营权流转双方矛盾的调解，不管是农民之间，还是资本与农民之间，政府都应以第三方仲裁人和调节者的角色和身份出现,要建立规范的纠纷调解、仲裁体系;四是对土地承包经营权流转后农民的培训和就业引导，政府还要承担农民流转土地后的培训工作和就业引导工作，注意研究流转土地农民的生产生活情况，及时提供必要的服务;五是法律指导和咨询，政府还可以组织专门的机构为土地承包经营权的流转提供法律指导、咨询，特别是合同鉴定的指导;六是土地资产评估，政府需要为流转的土地提供免费或者优惠的资产评估服务;七是交易公证服务，公证部门可以将其机构向下延伸到农村，为土地承包经营权的流转提供交易公证服务;八是土地承包经营权流转中介机构的培育，政府不可能包办所有的土地流转管理与服务工作，它可以培育服务中介组织，将不涉及执法和强制管理的工作交给中介服务机构去完成。
　　（六）监督
　　监督与惩戒、整改是政府监管制度的保障环节，没有监督环节，管理和服务都会流之于形式。土地承包经营权流转市场是农村最重要的市场，土地承包经营权流转涉到多方的利益，其监督和纠错是政府监管制度的核心。但是过去政府的监督并不是一项单独的内容，而是与干预、管理、规制融为一体，导致了监督环节的缺失。根据国内外的经验及中国政府管理的特殊性，政府监管土地承包经营权流转市场包括六个方面：一是土地承包经营权流转及主体的监督;二是土地承包经营权流转程序的监督;三是土地承包经营权流转契约的监督;四是土地承包经营权流转用途的审查;五是农民流转权益的监督;六是建立健全流转的监督协调机制;七是违规惩处条款及整改监督。
　　（七）保障。
　　土地承包权流转及其市场化可能会导致部分农民转让承包权，对于失去承包权的农户，需要有配套政策，否则将导致这部分农户陷入困境。因此，土地承包经营权流动市场的政府监管制度的建立和健全必须有相关的配套制度，保障流转农民的生存和就业问题。如果配套制度搞不好，也会影响土地流转市场的建立和监管制度的健全，比如金融大海啸，失业农民回家要田怎么办、出让土地承包经营权的农民没有生活着落怎么办、如何解决政府财政与土地关系使其不再以地生财等都需要有配套制度跟进解决。一是农户土地承包权制度配套，十七届三中全会决议将家庭联产承包责任制由"长期不变"改为"长久不变"，相关部门要根据"长久不变"的要求研究完善农户土地承包经营权的措施，特别赋与土地产权的物权性质和财产权性质的规则与机制;二是农民生活基本保障制度配套，要逐步建立农民基本生活或者最低生活保障制度，使出让土地承包经营权的农民能够有生活保障;三是农民就业培训制度配套，要大力发展农民就业培训，为流转土地承包经营权的农民提供技术培训以提高就业能力;四是土地流转农民的监测评估制度配套，随着工业化和城市化的发展，随着农民外出务工经商的增多，将会有越来越多的农民出让土地承包经营权，这批农民要有特定的机构进行管理，也要有特定的监测和服务网络，帮助解决生产、生活方面的困难;五是农地增值的分配制度配套，土地承包经营权的流转不仅涉及到当前的资产及土地产品的收益，而且还涉及到土地未来的增值收益，有关部门要研究解决土地承包权流动过程的税收问题，也将研究解决土地未来增值收益的税收政策和分配政策，将政府从以地生财陷阱中解放出来，从而避免政府对土地承包经营流转市场的过度干预。