一、问题的提出：以什么方式解决土地流转问题
    在农业人口占绝大多数的国家讨论转型社会的问题，尤其需要重视农民、土地与民主之间密不可分的关系。正如摩尔所言，“大体来看，如果在农业社会向其它社会类型的转化过程中，农民问题得到解决，对于民主来说将是个好兆头。”[i]因为农民问题的核心是土地问题，所以只要土地问题能够得到顺利解决，也就有利于民主的发展。易言之，民主的建立及其发展程度，在很大程度上有赖于农民问题与土地问题的解决程度。
    郑永年指出，中国的民主建设与土地问题之间具有密不可分的关系。第一，中国的土地问题解决的好坏，将在很大程度上影响着中国的民主化进程与民主的质量。“土地问题解决得好不好，不仅影响一个社会能否民主化，而且更影响民主政治的质量。一个社会如果解决不好土地和农民问题，就有可能导致激进的政治变革。这种激进政治变革可能是革命，也可能是民主化。但可以肯定地说，在没有解决好土地问题和农民问题的前提下，即使走上了民主道路，民主的质量也不会很高。反之，如果土地问题和农民问题解决得好，就会给民主政治的产生和发展，奠定一个良好的经济和社会的基础。社会稳定、公平、中产阶级、城市化、工业化等等，这些和现代民主相关的因素，无一不是和土地问题相关的。”[ii]第二，中国政治改革的突破口在土地领域，而非政治领域。“如果人们能够意识到当今中国问题的核心仍然是土地问题，那么就不难得出这样的结论：中国政治改革甚至民主化的突破口可能并不在政治领域，而是在土地领域。”[iii]
    郑永年确实看到了土地问题之于民主化、民主质量之间的重要性，如果从当今中国房地产绑架中国经济的现实来看，这一点，应该没有任何疑义。可是，我们需要进一步追问的是，到底应该采用什么样的方式来解决中国的土地问题？是以民主、协商、共识的方式，还是专制、强权、垄断的方式？结合当下的土地流转来说，土地流转作为国家解决土地问题的最新政策，以什么方式推进土地流转，不仅直接关涉土地流转这一政策本身的合法性，乡村社会的稳定性，而且直接影响着乡村民主的发展进程。本文的案例研究表明，在市场经济日益渗透进乡土社会的过程之中，村官漠视村民自治的制度要求与中央关于土地流转的政策精神，竭尽所能操控土地流转，最大限度谋取个人私利。其结果是，他们既漠视了广大村民的福利，又践踏了村民自治，进而阻抑了基层民主的发展与中国民主化进程。
    二、案例引入：村官操控下的土地流转
    关于土地流转，我们既要关注成功的经验，又要关注出现问题的村庄。本文主要以广东两个村庄的土地流转的案例作为研究对象。
    案例一：佛山市顺德区乐从镇新隆村：从租地到卖地
    早在改革开放前，新隆村就开全国之先，办起了农机厂、纸箱厂等十多家村办工厂。到1990年产值破亿元，因此被列入“全国首批亿元村”名单。但2000年前后，在全国乡镇企业转制潮中，这些村办工厂也被卖给了私人，村集体收入由此锐减。随着三来一补加工业在珠三角遍地开花，土地因此而成为新隆村的摇钱树。
    从上世纪90年代开始，新隆村开展了农村土地经营权出租试验，将分给农民的土地使用权收回，村民们以土地入股成立了股份合作社，并将这些土地、厂房、仓库、市场、鱼塘等统一出租，农民按年龄配股分红。分红较多的去年，每人每年能分到1000-4000元的租金。随着一部分土地租约到期，镇政府提出了征地计划，究竟是租是卖让这个珠三角的村庄陷入一场旷日持久的争吵。 
    可是，这些租地合同，并无统一格式，有的写着“办厂协议”，有的写着“租金合同”。租地的期限，也有长有短，少则15年，多则30年，甚至还有“永久性合同”。但无一例外的是，价格都非常低，一般是每平方米2.68元，七年之后才递增10%。而有的合同，则干脆写着20年不变。因为二十多年前订立合同时，谁也没想到土地会如今天这么值钱——新隆村对面的乐从国际家具城，现在的月租金是二百多元每平米。长期的低地租，使得股份社的收入无法提高。1994年，村民的每股分红为每年300元，10年后，仅上涨到960元。2007年，这个曾经的“亿元村”甚至被顺德区列入了“扶贫点”。
    村民们开始将焦点集中到村领导上——自成立股份合作社以来，这个村正副村主任都由党支部正副书记兼任。农村制度设计中原本应是相互制约的“三驾马车”——村党支部、村民委员会和股份合作社形同虚设（按照区政府规定，股份社设正、副理事长，由村集体股东大会选举。村党支部书记可以兼任村委会主任，但不能兼任股份社理事长）。正是在这样的背景下，2008年4月换届选举时，五十多岁的陈继新跳了出来。他在村中心挂出一幅三十多平方米的大布，上书：如果我胜出，将公平、公正、公开……把一切基建工程等，公开招标……对本村所剩的土地、厂房、租地转让等由村民讨论决定……
    陈继新只有小学文化，从1991年起，就一直在外地从事钢材生意，多位村民反映，2008年其回来参加竞选时，许多人对他其实并不了解，只是因为“太想改变了”，所以才投了他一票。如此一来，2800多名选民，就有1700多人投了他的票。而陈继新“新政”的一件大事，便是“卖地”。2009年初，乐从镇政府决定征收村里2383.95亩地，占村里所有土地面积的一半多。陈继新力主卖地，然而，陈描画的“暴富蓝图”，却遭到了另一部分人的强烈反对。最重要的理由是，只要土地不卖，租金年年都有；而一旦卖出去，就意味着，村民们在一夜暴富之后，从此将与这些土地的收益无缘。因为卖地，村里原本就分裂的两派变得更加分裂。[iv]
    案例二：揭阳市惠来县隆江镇见龙村：村官倒卖土地与倒租承包
    在相当长的时间里，土地的流失和用途转换，正成为当地村民担忧的大事。以各种手段反映村领导集体违规卖地和个人问题的行动，成为一些村民干完农活后的首选事务。十多年前，见龙村，有9000多人口，4000多亩水田。而今，村庄总人口已至12000人。这就意味着4000亩的土地被新增的3000张嘴巴再次细分。人口的快速增长使见龙村人地矛盾十分突出。在此背景之下，当地村官开始“投机”出售宅基地。为了保住“命根”，越来越多的村民开始通过购买宅基地来圈地。
    据村民的说法，村里收回土地进行买卖，曾遭遇村民反对。见龙村这些土地交易，并没有经过村民大会的同意，也未经任何相关部门允许。但是，这一切并不妨碍村委会将耕地当作宅基地出卖。所有买卖，都由村官说了算。交了钱，地就是你的。但买了地的村民，得到的只有一张收据。这些收据有的连村委会的公章都没盖，只有收款人的签名。换句话说，农民的命根被卖给了一张什么都不是的白纸。假设有一天这些所谓的土地交易被查处，那么农民的损失又该找谁负责呢？
    在其它村庄村民是无奈卖地，而在见龙村，村民则是无奈买地。“知道耕地被当作宅基地买卖是不合法的，但地还是要买。”有村民这样无奈地说。买地者绝大多数都是本村人。见龙村北片约有70%的人家都购买了这些“宅基地”。少则两三间，多则十几二十间。有钱的农民，更愿意买好的土地。于是，好的耕地都变成了住宅用地。而那些偏远的、土质较差的土地，才留给农民耕种。这些都让以耕地为生的农民感到很不满。
    更让村民头痛的是，一些村官垄断了村里的土地承包权。他们以每亩70-80元低价，在村里承包了近千亩的土地，期限为15年。这就占据了村里大部分的土地。其他人要想耕种，只能去向这些村官“转承包”，但这时一亩地的承包价格就是200-300元。这样的价格让不少村民望而生畏。租不起了，他们就只能转而寻找其他生路。有不少人，收拾包袱出外打工去了。而且，村官的强势与霸道给村民造成了一种心里恐慌：即使是通过签订合同承包的土地，也没有保障。村民老林的担忧就是典型。老林在村里承包鱼塘，精心打理，一年下来也有数万元的收入。而让他甚为担心的是，由于他合法拥有的鱼塘效益好，已经引起了一些干部的兴趣，是否会被比他强的人占走，他们是否会单方面撕毁这个合法的未到期的合同。[v]