作者:孙柏昌　景国薇
　　一、农村公共服务供给存在的问题
　　(一)供给体制存在缺陷
　　现行农村公共服务实行自上而下的供给决策机制，即农村公共服务的供给是由上级的指令决定，并不是主要由乡、村基层内部的需求决定。这种供给机制缺乏农民的需求表达，极易导致农民不需要的公共服务的供给过剩。而这种供给体制的实质是政府成为了农村公共服务供给的垄断者，农民则成为了被动的购买者，必然导致供给的成本过高，造成公共服务资金的浪费。此外，县乡政府承担了公共服务供给的责任，易导致成本的增加和产出的低效，形成政府失灵。乡级政府为完成自己的政绩，便很可能向辖区的广大农民朋友们伸手，加重农民的负担，近年造成的“干群关系紧张”和这种体制不无关系。
　　(二)供给结构不合理
　　一方面农民迫切需要的生产性的公共服务的供给严重不足。如大型的水利灌溉设施、农村的义务教育和医疗保障体系等。另一方面农民不需要或需要较少的公共服务的无效供给。在经济落后的地区大力修建“政绩工程”，这种公共服务的提供忽略了农民的需求，超越了当地的经济发展水平和农民的承受能力。
　　(三)供给的区域性差异
　　由于我国东西部经济发展的差异，造成了我国农村各地区的社会发展不平衡，形成了我国东部沿海地区的乡镇企业多，财源丰裕，政府有足够的财力来提供充足的农村公共服务，而西部地区市场经济发展缓慢，并且受到交通、资源等因素的影响，仅靠农业方面的收入是不可能提供充足的公共服务的。而长期以来，城镇的公共服务由政府在财政内供给，农村的公共服务供给成本由农民自己承担，这种差异也是显著的。
　　二、农村公共服务供给问题的成因分析
　　(一)公共物品供给制度不规范
　　主要表现在两个方面:一是乡镇政府的财权与事权不对等。在这种供给模式下，乡(镇)级政权被赋予过多的经济社会职能，导致农村公共服务的供给更多地是采取制度外的财政进行安排，即主要依靠向农民收费、集资、摊派和罚款等形式来筹集，从而加重了农民的负担。二是公共服务的供给决策缺乏科学性。公共服务供给决策是自上而下的行政命令，这种行政命令式的决策机制从体制上决定了供给与需求的脱节，造成公共服务供给数量、供给结构上出现矛盾；供给决策的权力由众多部门来执行，容易导致各部门利益恶性膨胀，而农民急需的公共服务却得不到有效的供给；农民难以在公共服务提供的公共决策过程中显示自身的偏好和行使监督的权利，农民缴纳的统筹、提留费用因监督不力致使贪污挪用、挥霍浪费现象严重，使用效率低下。
　　(二)农民需求表达机制不健全
　　农村税费改革以来，国家和地方政府实行财政包干，除农村电网改造等大型公共服务以外，国家把公共服务的供给责任交给了乡镇政府。随着农村经济的发展，农民自主意识的增强，对公共服务的需求表现出多层次性、多样性以及成本的可接受性。要达到农村公共服务的最优供给，就必须先了解消费者对它的需求，无视需求的供给必然是无效而低质的供给。不少学者从农民需求的角度寻找农村公共服务供求矛盾的原因，认为农民需求表达机制的缺乏和农民话语权的丧失是导致农民的需求不被重视，进而影响农村公共服务供求失衡的一个重要原因。
　　(三)供给主体混乱
　　农村公共服务的供给主体大致可以划分为政府供给主体、农村社区供给主体、农村私人供给主体三类。1.农村纯公共服务应该由政府来供给。如农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境保护等。2.农村准公共服务应该按照政府财政补贴和受益人投资相结合的方式由政府和相关受益人合作提供。如中小型水利工程、农业科技教育、农技推广等。3.小范围受益的公共服务的供给模式。对于这类服务理想的方式是发挥农民自身的力量，将农民组织起来，成立农业合作组织。如农村的小型水利设施的建设和维护、村内道路的建设和维护等。
　　由于各级政府及村民组织之间权限不清，导致农村公共服务供给的来源萎缩。农村社会的纯公共服务理应由政府来提供，但农民却成为真正的提供者；基础教育是纯公共服务，应该由国家的财政负担，而中国农村的义务基础教育却几乎都是由农民自己来承担；农村发展的准公共服务，不是按照“谁受益、谁出钱”的原则出资，同样也是由农民自己来分摊成本。
　　(四)供给渠道单一
　　在财政体制上，各级政府都向下级政府下派自己的责任，最终将公共服务供给的负担全部推给了贫困的农民；在供给机制上，政府却又进行垄断经营，限制其他的经营主体进入。私人投资由于受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入农村公共服务供给领域。在国家财力有限的状况下，仅靠政府供给农村的公共服务是很不现实的，将难以满足乡村社会多层次、宽领域的公共需要。而且这种体制很容易产生“寻租”行为，往往提供公共服务数量有限，质量不高，难以保证农民对公共服务多样性、高质量的要求。
　　三、完善农村公共服务供给的对策建议
　　经济的发展并不仅仅是工业、城市的发展，它应是一个包括农村经济发展在内的社会协调发展，而农村公共服务在一定程度上影响了农村经济的发展，因此有必要改变农村公共服务提供匮乏的现状。
　　(一)改革农村公共服务供给制度
　　农村公共服务的不同属性和层次决定了其供给应该多元化。在供给主体、资金来源渠道和供给方式上实现多主体、多渠道和多种方式共存的供给模式。通过持续地对农村的“多予”、对农民的“少取”、对农业的“放活”，逐步建立起支持“三农”发展的长效机制。这些都需要政府为公共服务的供给者提供有效的激励机制和监督机制，包括对公共服务产权界定，创造良好的制度环境，对某些负外部性问题进行必要的规制，为消费者提供相对充分的信息，给予相应的优惠或补贴等激励措施等。
　　完善农村社会保障体系和农村义务教育体系。建立农村最低生活保障制度改革现行医疗卫生管理体制，完善农村基本的救济体系。构建统筹城乡公共教育体制，提高城乡间公共教育的公平程度，建立有利于农村剩余劳动力有序流转的就业机制，逐步实现城乡统一的户籍制度。
　　(二)构建农民对公共服务的需求表达机制
　　从农民的自身需求出发，建立一套“自下而上”的需求表达机制，由广大农民的需求来决定公共服务供给种类和数量的目标，而不是以前的自上而下的行政命令来决定，这种决策机制，充分体现了农民的需求意愿。要充分体现农民的需求意愿，关键的一点是要进一步推进农村基层民主制度建设，完善村民代表大会制度，使乡村范围内最广泛民众的意见能得到充分的反映和体现。同时应从提高农民的组织化程度入手建立一种政府与农民群众之间的中介和桥梁，让农民有能力和有渠道表达自身对公共服务的需求。
　　(三)调整财政支出结构
　　首先应加大向农村的财政转移支付力度，在提供公共服务上要重点向农村倾斜，加大对农村公共服务的供给力度，建立起工业反哺农业、城市反哺农村的新机制。其次国家应调整财政和国债投入结构，增加对农村基础设施建设的投资数量和比重，使农村能够获得更多财政支持，从而解决农村因公共服务匮乏所引起的诸多困难和问题。同时加强地区间财政能力的平衡，以保证自然、经济环境存在着差异的各个地区，人们可以享受到大体相同的公共服务。
　　(四)建立与各级财政相对等的事权分摊机制
　　财权与事权不对等的根源在于农村公共服务的供给主体不明确，使本该由上级政府供给的公共服务而由下级政府提供，而下级政府由于财力所限无力提供。所以科学的划分地方事权，根据受益范围大小明确农村公共服务的供给主体，建立与基层财政对等的事权分摊机制。乡级政府应做好本地发展规划，改善投资环境，积极培育市场主体，组织兴修本地水利、保护耕地。要借鉴国际经验以立法形式确定农村公共服务有效供给的必要性，以法律实施监督的终端手段检查农村公共服务供给的有效性，并将农村公共服务供给置于考核地方政府政绩的重要位置。