（二）农业生产的合作困境与组织命题
　　人民公社时期，“三级所有，队为基础”，农业生产所需的农田水利建设、机耕道建设等人人有份。农业税费时期，村集体可以充分发挥统筹功能，农业生产在组织化框架下能够得到良好的维持。农田水利是最基本的农业生产公共品，税费改革之前的农田水利采用的是“组织化道路”，农业生产的组织化不仅实现了对高度零碎化的小农公共品需求及承接主体的有效整合，而且很好地解决了村社集体内部成本分摊与收益分配的问题。
　　然而，农业生产公共品供给的组织化模式并非独立存在，所谓的组织化实际上已经表明，农业生产公共品的供给镶嵌于乡村治理的基本架构之中，农业税费时期的国家体制形塑出了基层治理的模式，地方政权与村庄之间的利益共同体导致了农业税费政策执行过程中的治理危机，其后果之一便是农业生产的组织成本高涨不下，组织化机制不可行，最终在税费改革之后彻底消亡。
　　税费改革之后的农业生产全面进入个体化时代，为了有效解决单家独户不好办或办不好的农业生产问题，原子化的农业生产单位纷纷开始合作。但合作的交易成本过大，单个农户的自由退出使得普遍化的合作难以达成，“单靠合作本身无法解决交易成本问题，也无法解决合作不稳定的问题。”最终，农业生产的合作之路也陷入死结。
　　无论如何，小农经济的生产方式决定了中国的农业发展不可能是简单的农业经济问题，而在很大程度上是一个以农业生产公共品供给为核心的基层治理问题。在农业生产个体化不可逆的当下，农户之间的合作之路显然面临结构性的重重阻碍。为了将农民组织起来，基层组织建设成为必须直面的重大问题。
　　（三）农地政策的关切重心与创新选择
　　农地政策的制定应以当前的农村发展形势为基础，农业发展过程中真正需要解决的问题理应成为当前农地政策的关切重心和创新选择的重点。扩展来看，农村发展形势并非单指农业发展形势，而是从保护型城乡二元结构来看待农村的发展形势。简要来说，当前农村人口大量离村，留村进行农业种植的农业经营主体是广大小农，小农是中国粮食生产的主力军，是最基础也是最庞大的耕者，国家的农业公共资源既然是为了促进农业的发展，那么切实的耕者就应该成为国家输入的农业资源的承接实体。反观城市化问题，城市经济发展已经进入整体性的结构调整阶段，城市消化农村人口的速率不可能加速上升，城市化进程渐进而缓慢，因此进城务工的人口，特别是中老年农民工，大部分将退回到农村，对于进城务工的农民来说，农村的土地是其最基本最可靠的社会保障。
　　由此，农地政策需要回应的问题主要有四个方面：第一，耕者要有其田。留守在农村，为中国生产粮食的农民应该享受土地承包经营权，否则国家的种植补贴政策只会是撒胡椒面，国家的农地政策及由其具体确定的种植补贴政策必然无法发挥种植激励效益。第二，耕者方便种其田。即使耕者有其田，能够稳定种植规模，但土地无法集中连片，种植规模也不可能扩大。第三，返乡农民工要有田可种。只要是农民，依据成员权就应该享有能够种地的权利，这既是最基本的人权，也是保持社会稳定的基础。第四，粮食安全要有保障。前面已经论及，资本式农业经营不可能真正进入农民的产中环节，种植粮食的最佳主体是个体农户，个体农户经营农地的土地产出率要远高于资本化农业种植，这里的核心是粮食生产能力。
　　当前农地政策的核心是不断强化农户的承包经营权，具体来说，就是强调具体地块的承包经营权关系不能进行改变，其后果在于土地无法调整，具体的承包经营权无法实现整合利用。如此，耕者无法有其田，也无法方便种田，粮食的生产能力也不可能获得有效提高。