四、城郊农村新型城市化模式的成都探索
由于国家土地管理制度的限制,一方面,地方政府不可能超出年度新增国有建设用地指标而任意征用郊区土地;另一方面,农民或农村集体经济组织也不能私自利用土地包括建设用地发展非农产业。在这种情况,无论政府还是农民都迫切希望通过创新城市化模式来破除土地制度制约。与此同时,城市化模式创新涉及对土地管理制度等一系列敏感政策的突破,这要求进行创新的区域有一定的试错权。因此,本文选择2007年被国务院批准建设全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都市为研究对象,以其下属的温江区作为个案开展分析②。温江区位于成都市中心区正西16公里处,是成都市中心城区的重要组成部分。2010年,温江区在万春镇幸福村实施了农村土地综合整治项目③
(简称为“幸福田园”项目),并以此为载体大胆创新,在不变动农地产权关系的基础上探索城市近郊农村的新型城市化道路。
(一)“幸福田园”项目的主要做法
成都市温江区“幸福田园”项目涉及万春镇幸福村236户农民共707人,总占地面积1390亩,该项目涉及宅基地面积共142.1亩。在土地综合整治中,新修建的农民集中居住区占用建设用地58.5亩;通过整理节约出来的建设用地中,有41.1亩用于就地发展乡村度假旅游产业,另有42.5亩④以每亩35万元的价格将其建设用地指标流转给温江区土地储备中心用于城镇和工业规划区使用。“幸福田园”项目的核心内容是以自主自愿和公开透明为基本原则,以农民为主体进行土地综合整治和房屋拆建,通过公开招商的方式引进社会资金投入,有效整合财政专项资金,依托优势产业集群,对当地社区进行统一规划和打造,全程由农民集体参与协商和决策,从而使农民在不失去土地资源、不改变社区原有社会关系的前提下,实现居住地点由分散向集中转变、主导产业由第一产业向第三产业转变。从项目实施的整个过程来看,它主要采取了以下做法:
1.在充分尊重农民主体地位的基础上实行农民全程参与。“幸福田园”项目充分尊重农民群众的意愿,让他们在自愿的基础上自主申请参加“幸福田园”项目,有效避免了强迫农民集中和上楼。项目实施时,农民群众自发以土地、资产等生产资料入股,组建农民股份合作社,并通过民主选举的方式产生了项目议事会、项目监事会,由其全面、全程地负责项目实施工作。项目议事会制定包括建设用地指标流转收益分配办法、建房标准、土地权属调整及实施流程等操作方案。项目议事会下设测绘组和搬迁组,按照公平、公正、公开的原则对项目所涉及居民的地面附着物、建(构)筑物进行测量并公示结果、确定搬迁补贴金额和实施搬迁。而项目监事会代表则负责监督项目实施过程中的各项具体工作。
2.以农村产权制度改革成果为基点实施要素优化配置。温江区于2008年全面启动了农村产权制度改革,并于2010年底完成了“确权颁证”的改革目标。农村产权制度改革的最终目的是实现承包地、宅基地、房屋等农村财产权利的流动并在流动中实现资产增值,从而赋予农民自我发展的能力。
因而,农村产权制度改革的重点必将由初期确定产权的初始配置向确保产权的二次配置转变。“幸福田园”项目充分利用农村产权制度改革的成果,由农民股份合作社代表农民委托温江区农村产权流转服务中心发布土地综合整治和房屋建设项目招商信息,通过市场公开、竞争定价确定社会投资者,直接与市场对接,获得集体建设用地指标流转收益。
3.以建设田园城市为目标提升社区生态环境。按照“城在园中,园在城中,城乡交融,浑然一体”的现代田园城市理念,项目区建成横向贯通的游览轴线和四个院落构成的生态居住区,新居以独立三层川西民居建筑风格为主,房前屋后设置花木田园,力求保留其原风俗、原风貌、原生态。根据群众意愿,由政府提供小区路网、绿地、停车位、休闲健身场地、商店、卫生站等公共配套设施,实现水、电、气、讯、路、排等基础设施与主城区系统的并网。
4.依托优势产业集群实现产业转型升级。农民股份合作社与参与项目的平台公司①共同引进社会资金参与项目区建设用地开发,打造观光农业和休闲产业。在项目区建立起“公司+合作社+基地”的花木产业发展机制,引进从事特色花木展示、园林设计、工程绿化、高档盆景制作等行业的高端花木产业企业,打造花木企业总部经济园。最终,在项目区形成一个集休闲观光、高端花木展示和销售于一体的以高端服务业和商贸业为核心的产业集群,彻底完成由第一产业向第三产业转型升级的主导产业转变过程。
5.以民生工程建设为重点促进公共服务均等化。按照统筹城乡发展和公共服务均衡化的要求,在项目区规划建设超市、卫生室、幼儿园、农家书屋和文体活动场所以及银行、邮政、快递网点等配套生活设施,建立健全城乡一体的包括教育、卫生、社会保障等内容的公共服务共享体系。按照社会管理民主化的要求,建立并完善基层民主自治机制,探索充分发挥群众主体作用的公共管理机制,构建共建、共创、共享的社会管理新格局。
(二)“幸福田园”模式的基本特征
温江区幸福村探索的城市化模式与政府主导型的传统城市化模式明显不同,它的一些创新性做法涉及土地管理、基层民主决策、公共品供给等制度的改革,对全国其他地区尤其是城郊农村的城市化发展具有很强的借鉴意义,因而,本文将其称为中国新型城市化的“幸福田园”模式。“幸福田园”模式的内涵可以概括为:在城市近郊农村,以还权赋能为手段,以尊重民愿、发挥民智为基础,当地农民和集体组织依托独特的区位优势,立足产业转型升级,以土地管理制度创新为主线,由农民主动推动的新型城市化模式。“幸福田园”模式的实质在于变“政府主导和垄断”的传统城市化模式为“市场主导、农民主体”的新型城市化模式,让农民充分分享城市化的成果;其要义在于实现