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方忠敬:双峰县征地改革创新思考
添加时间:2011-03-24 09:31    来源:未知点击:

    征收土地补偿中的安置问题是征地中的重要工作内容,征地补偿中的安置实施,直接影响到征地工作的成功与否,影响到社会稳定和城镇化建设的顺利推进。由于目前国家土地征收制度的不完善,尤其是在对失地农民安置补偿方面存在较大的制度方面缺陷,导致在征地过程中失地农民的安置补偿问题日益突出,引起的失地农民的补偿安置问题,已成为当前影响社会稳定的一个主要因素,也是建设城乡和谐社会必须面对的一个重要问题。为此,笔者对双峰县现行征地补偿安置制度的实施情况、存在问题和改革创新建议作些分析与研讨。
  一、双峰县征地补偿安置实施概况
  (一)双峰县征地和补偿安置概况
  本行政区域内征地情况,1997年至2010年底,共计征地41260.7亩,其中耕地23576. 4亩,需安置农业人口39296人,主要安置方式为一次性货币安置,安置人口为28457人,农业安置为4500人,就业安置为3057人,适当补助和其他安置的为3282人。其中参加养老保障(03年以来)为1065人。
  (二)对被征地农民的补偿安置措施与办法
  我县对被征地农民安置措施与办法有以下五种情况:
  一是货币安置,即为一次性发放安置补助费,安置补助费的标准按政策规定,符合一次性货币安置条件的,一般为由乡镇发给村民组,村民组发给承包户。实施一次性货币安置的共有32043人。一次性货币安置是双峰县征地补偿中的一种主要安置方式。
  二是养老保险安置,近年被征地村人员在领取一次性货币安置费后,对于年龄较大且自愿的,再按国家养老保障政策规定办理养老保险。该安置办法多数与货币安置并用,也是我县征地补偿中的安置办法中与货币安置并用的主要方式。
  三是农地安置,即对被征地人员原土地被收后,再次分配承包土地用于其生活安置,该办法适用于征地数量较少的村。
  四是适当补助安置。一般适用于征地数量较少的村,以及不符合一次性货币安置条件(即不能实行货币安置)的村,将征地补偿款中的部分安置补助费用于补贴全村社员或承包土地的农户,有的为一次性适当补助,有的为定期适当补助,该安置办法适用范围相对较小。
  五是留用安置,即对被征地村预留用地指标,并通过报批,获得村级留用地建设土地,用于村集体房的建设。之后通过出租或发展企业的收获来分配给全村社员,相当于安置被征地农民或全村农民。该安置方式,适用于征地数量较多或开发区域较大以及近郊村,一般多数发生在货币安置和养老保障安置为前提下的辅助安置,据统计近十年来,全县留用地面积583亩。
  按以上方式安置后的这些被征地人员,大多数自谋职业,自行解决就业出路,极少数被企业单位招工。
  (三)现行征地制度的弊病。
  双峰征地工作总体算好,现行征地制度尽管发挥了历史性作用。但随着工业化、城镇化进程的加速和市场经济体制的构建,征地规模日益扩大,低价补偿的征地制度的弊病暴露无遗。主要弊端是剥夺了集体农民巨额财产性收入,造成失地农民贫困化。一是土地征收范围过宽,侵犯被征收人的合法权益。长期以来,由于法规和政策对“公共利益”的界定不具体,实际管理中,出现了征地范围无限制,非农建设占用耕地愈演愈烈的局面。1997年至2010年底全县共征地41260.7亩,其中耕地23576.4亩,非“公共利益”征地约占70%左右。修改土地利用总体规划,将大量的农村集体土地纳入城镇规划范围,一概先批征后补偿,搞土地储备和经营城市,以地生财。由于征收权滥用或过度行使的现象严重,农地所有者不能从农地发展权中受益,土地非农使用的决策权、分配权都难以体现农民的权益,农民不能从保护耕地中受益,也就失去了保护耕地的动力。二是征地补偿标准过低,绝大部分收益被政府或者开发商拿走。估计全县失地农民逾2万,成为新的困难群体,由此引发的社会矛盾和问题也日渐增多。三是土地征收的程序不完善,对被征收人的合法权益保护重视不够。主要体现:欠缺土地征收是否符合“为了公共利益需要”的认定程序;被征地者知情权的保障程序不够完善;征收程序中土地权利人参与程度不够;争议解决机制不够完善;忽视农民对土地的多种权益。在处理农民拒绝征地、阻工等纠纷时,动用警力,采取强制手段,加剧了政府与农民之间的紧张关系。四是被征地农民维权艰难:政府只强调征地具有强制性,不注意听取群众意见,不尊重农民的合法权益,以先征收后补偿,而非先补偿后征收;政府既是裁判员又是运动员;被征地农民利益诉求被剥夺或通道受堵;政府信用已经被某些“护犊子”、“官官相护”等现象严重透支。“告状难”、“胜诉难”、“执行难”。  
  二、推进征地搬迁工作的建议
  认真贯彻落实党的十七届三中全会决定精神和“十二五”规划建议要求,按照节约用地、保障农民权益的要求推进征地制度改革。
  (一)严格限定征地目的用地范围,划清公益性和营利性用地间的界限。从世界各国征地权的行使情况看,大多为了公共目的才动用征地权。我国《宪法》和《土地管理法》也明确规定“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体土地实行征用”。 “公共利益的需要”可理解为国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的需要,进一步确定公共利益征地的边界。只能因部分重要公共利益的需要,才能征地,且地价要依市场价。重要公共利益用地范围可以界定为:国防军事用地、外交用地;国家政府机关、高速公路、铁路、城市主要道路、公立学校、公立医院、公共安全等设施用地。其他如绿地、湿地、图书馆、博物馆、一般性政府办公楼等,即使是公共利益的需要,也要走市场化的路子。经营性项目等“非公益用地”退出征地范围后,可以通过集体土地流通市场来取得。先在县城试点,针对流转的地域范围、主体、客体、条件、形式、程序、流转的收益分配及管理等问题进行探讨,在总结经验,逐步完善后,再进行较大范围推广,最后直至实现其最终目标。
  (二)县政府是土地征收主体,履行征地补偿安置责任。土地征收由政府许可征收转变为政府依法征收,直接对被征收土地人负责,从三个方面保障被征收土地人的利益。一是主体到位。土地征收由县政府决定,并予以公布,征求公众意见。县政府是唯一的土地征收补偿安置主体,直接对被征收土地人负责,土地征收补偿安置可由农民和政府协商。坚决禁止用地单位、房地产商参与地征折迁活动。具体工作则可由国土资源部门委托非营利性的土地征收实施单位承担。二是责任到位。县政府要自觉接受上级政府和土地督察的监督,并对县国土资源部门进行监督。县国土资源部门对土地征收实施单位实施土地征收与补偿安置的行为负责监督,并对其行为后果承担法律责任。三是措施到位。土地征收决定前,征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。先补偿安置,后征收土地。非公益性质项目建设用地需要由用地方与被地方谈判协商,签订土地征购协议,补偿安置后才能获得土地。
  (三)建立、完善征地程序,实现公众广泛参与。坚持依法、公平、公正、公开的原则,规范政府土地征收行为,让被征地搬迁户参与拆迁全过程,保障被征地搬迁群众的知情权、参与权和监督权。一是县级人民政府作出土地征收决定前,应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;土地征收决定涉及被征收人数量较多的,应当经政府常务会议讨论决定。二是执行征地公告程序、征地听证程序以及征地补偿安置争议协调裁决程序等。政府应当及时公布土地征收补偿安置方案,并征求被征地集体经济组织和被征地人的意见,商谈征地补偿安置事宜,落实实施补偿安置。三是国土资源部门应当在土地征收范围内及时向被征收人公布分户补偿安置情况等等,以此最大程度地体现差异性受偿意愿。四是亲情征地搬迁、和谐征地搬迁,确保每户群众自愿腾地搬迁,不搞一户强制腾地搬迁。坚决禁止动用警力征地搬迁,禁止建设单位参与征地搬迁活动。五是征地的救济程序和征地的监管程序。要建立行政救济制度,依法对行政违法或行政不当行为实施纠正,并追究其行政责任;通过行政救济制度,被征地的集体或个人可对政府土地征用程序进行监督,对用地单位用地进行监督,“公改非”土地有权收回,追氕究当事人的责任,保护自己合法权益。强制腾地必须通过司法程序决定。被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。
  (四)根据市场定价原则补偿安置,保障被征地农民合法权益。在确定“惟公益性用地才纳入征地范围”的立法原则后,政府对公益性用地征收的补偿也仍应按照市场价值予以充分补偿。不论何种目的,公民没有义务因政府征地而蒙受损失。补偿体现市场价值也是世界各国公认的准则。第一,采取“征地综合区片价”确立的补偿安置标准,标准的测算,要考虑到土地的增值部分,并体现土地的潜在使用价值,坚持市场导向、公平公开公正等原则,以此确定征地补偿标准测算方法。补偿安置费要保证农民不因土地征收降低生活水平。第二,细化补偿项目,扩大补偿安置范围。城区按征地面积10%—15%留地安置,主街道不得低于10%。对现行土地征收政策规定进行修改,将残余地分割损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定、可量化的财产损失列入补偿范围,以确保被征收人的合法权益不受侵犯。第三,灵活运用多种征收补偿方法。除现金补偿外,也可学习日本、英国等国的经验,规定一些例外的补偿方式。(1)债券或股权补偿。对于综合效益周期长,收益稳定的重点能源、交通、水利等基础建设征地补偿,可以发放一定数量的土地债券作为补偿,或者以土地补偿费入股参与经营,从而使农民不致因丧失土地使用权而同时失去土地收益权,延续了农民与土地的关系,有效的保障了所有人的根本利益。(2)替代补偿。即赋予被征收人请求替代地(或代偿地)补偿的权利,被征收的土地的地价与替代地的地价之价差应该补偿给农民。第四,严格控制征地范围,实行农地转用市场化卖、非公益建设市场购地。公益征地内将两个保障费统筹列入征地补偿成本当中;安置补助的分配比例要重于土地补偿费,将土地补偿费侧重用于医疗保障;第五是将一次性征地安置补助费或卖地收入发放以及村级集体补贴农民的经费,由一次性支付农民变成长久性的回报,做到细水长流。这样才能确保农民长久生计有保障,生活水平不降低。
  (五)营建土地征收制度改革的法制环境,构筑权力监控机制,保障被征地人的权。
  第一,营建土地征收制度改革的法治环境。应及早制定《征地管理办法》、《做好被征地农民安置补偿和社会保障工作的意见》等文件,文件要处理好征地过程中国家与农民集体的关系、农民集体与个人的关系,以确保被征地人的权利。第二,处理好农民集体组织与个人的关系。在立法上应充分重视土地征收补偿款在集体和个人之间的分配,考虑农民的利益诉求,确立土地补偿费主要用于被征地农户的原则,确立合理的留存和发放比例。在法律规定的范围内,应由村民大会通过民主决议,确定最终留存和发放的比例和依据。第三,构筑权力监控机制,保障被征地人的权利。一是健全村级财务管理制度。征地补偿中之所以发生村干部职务犯罪,很大程度上是由于财务制度不健全,缺乏有效的监督制约。因此,要切实建立村级民主理财制度、村务公开制度,对一些关系村民切身利益的重大问题,实行公开,坚持严格执行村级的财务审批,实行超权集体讨论,重大开支交村民大会讨论。二是征地补偿标准公示必须及时到位。所有的村民安置户人数、补偿金额、补偿面积必须对村民公布,以接受群众的监督。三是补偿审核到位,款项发放到位。财务必须根据审批金额,在有关银行办理补偿户、拆迁户补偿金存折,建立个人养老金帐户,被征地户、征地拆迁户可到银行去领取款项。