最低生活保障制度是指国家对年人均收入低于一定标准的困难群体人口，按最低生活标准实行差额补助的一种救济制度，目的是对那些生存出现困难的贫穷人群给予一定的救助，以使其生活得到保障。我国的低保制度分为城市低保和农村低保两个部分。自1992年山西省左云县率先开展农村低保工作以来，我国农村低保不断发展完善，初步实现了在全国农村贫困人口“应保尽保”的目标，取得了良好的社会效益。但面对我国现实存在的二元社会结构，城镇和农村实施的最低生活保障制度的内容和标准完全不同，如何有效解决农村的贫困问题，进一步完善农村社会保障体系中的最后一道“安全网”——农村最低生活保障制度，这是一个值得深思和探索的问题。

    一、我国农村最低生活保障制度面临的主要问题

    第一，农村低保对象的确定标准困难。实施农村低保制度的一个前提是确定低保对象，核实家庭收入是其中的关键所在。目前，我国农村低保工作采用“年人均收入低于1000 元的农村人口为低保对象”的标准，由于农村居民收入的自身特点，使其在收入界定上存在一定困难。首先，农村困难家庭的收入状况使用货币衡量比较困难。实物收入（如粮食）在农村居民收入中占有相当大的比重，其在价值转化过程中具有较大的随意性。其次，对农民实际收入的计量难以精确化。众所周知，农作物收成受自然灾害的影响比较大，加之农村外出务工人员的不断增加也增大了农民收入的不稳定性。再次，核实有劳动能力的保障对象的临时性收入和隐性收入比较困难。最后，对低保对象标准的界定尚不统一。大多数地方都是将传统的社会救济对象和个别贫困户作为低保对象，而对因经营不善、违法或好吃懒做陷入困境的农民、因企业关闭陷入困境的乡镇企业职工等是否应该列入低保对象则存在争议。由于对农村困难家庭的实际收入无法全面、准确地进行统计，这给确定农村居民最低生活保障对象带来了一定困难。

    第二，农村最低生活保障资金的筹集不规范。资金是农村低保制度建设和实施的物质基础，是困扰低保制度的最大、最核心的难题。1996年，民政部办公厅下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中提出，“实施农村低保制度所需的资金，由各级人民政府列入财政预算，实行财政分级负担……”。在实际工作中，农村低保资金的筹集主要是县、乡、村三级按照一定比例负担。对于分担的比例，各地并不统一，基层政府在建设和发展农村最低生活保障制度中的责任划分也不明确。同时，农村税费改革进一步缩减了乡镇和村一级的财政收入，特别是村级单位，其财政收入大为减少。在“新农村”建设背景下，农业税取消，使得基层单位筹资更加困难，基层财政无力提供满足低保救助工作所需要的资金，很多地方低保制度建设缓慢。加之一些地方发生挪用、侵吞、挤占农村低保资金的事情，使得部分地区农村低保名不副实。

    第三，农村最低生活保障制度的保障提供形式单一。建立农村最低生活保障制度的目的是保证农村贫困人口享有基本生存权。目前，我国绝大多数地区的农村集体经济组织的保障功能都趋于弱化，家庭、土地的保障功能也不断下降。这就需要各级政府进一步加大财政支持力度，在政府主导下，切实推动建立保障生活困难群体基本生活条件的社会化服务体系。在一些农村地区，生活困难群体不仅缺少必要的生活来源，他们的一些基本生活服务也得不到保障，处于艰难的境地。

    第四，农村低保管理体制建设缺乏规范性。目前，除民政部印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》外，还没有专门规范农村低保工作的全国性文件和专门的法律法规。农村居民最低生活保障制度是农村社会保障体系中的一项新制度，各地农村最低生活保障工作多是依据自身制定的有关政策开展的，保障工作不够规范，落实起来困难很多。而且，大多数地方的农村低保都是由民政部门下属的社会救灾救济科室来负责，由于人员少且日常事务多，在短时间内完成确定保障对象及保障方式，核算保障对象家庭收入，发放、变更、筹集、管理保障金等工作职责难度很大，由于缺乏制度性约束，工作中的随意性较大。加之各地没有统一的管理模式，实际运作中许多地方依赖于上一级，这降低了农村最低生活保障制度的效率。

    二、健全农村最低生活保障制度的思路建议

    第一，建立客观公正的农村家庭收入调查系统。首先，在机构设置和人员配备上，可以先将此系统建立在民政部门，自上而下逐级设立，一直到乡镇政府，条件成熟后再将此系统独立出来。其工作人员可先由民政、统计、司法、银行等部门中抽调具有专业知识和工作经验的人员并编入公务员系统。其次，明确农村家庭收入调查系统的主要职责。即是对申请低保者和低保对象以及申请住房、医疗、教育救助者和救助对象进行个人和家庭收入调查及审查。由于目前申请人员多、工作人员少等原因，可暂时将主要精力放在对低保对象尤其是那些被群众举报不符合条件的低保对象的经济状况进行定期调查和不定期抽查上。最后，尽快完善低保信息数据系统。以村、社区为单位建立低保人员信息平台，调查机构将低保人员信息录入数据库，及时更新和完善，定时对数据库信息进行核实，可以高效率的全面了解低保工作动态。应当说，设立独立的农村家庭收入调查系统是我国农村低保制度进一步发展完善的大势所趋。

    第二，建立多渠道筹措最低生活保障资金机制。首先，加大政府财政转移支付力度，改变目前农村低保的财政分担结构。可以按照各地实际经济发展水平以及对农村低保资金的需求，设立中央、省、市、县四级农村低保筹资体制。在经济相对落后地区，中央财政应当承担主要责任，省级财政作为补充，县乡主要负责低保的实施工作；在经济相对发达省份，由于省级和县乡财政收入较充裕，农村城镇化水平较高，可采取省县负责，中央给予适当补助的办法。这样，农村最低生活保障制度的实施既推进了农村社会保障制度建设，也为城乡社会保障制度的统筹创造了条件。在此，资金来源以财政为主，继续加大财政转移支付尤其是省以上财政转移支付力度，改变农村低保资金由基层单位共同分担的做法，以解决地方财政难以负担最低生活保障费用问题。其次，有效发挥非政府组织力量，通过社会各界筹措资金。非政府组织可以农村低保工作为出发点，共同实施扶贫计划，或者建立低保慈善基金，或者帮助政府运作低保基金，以便缓解政府低保基金的财政压力。不仅如此，非政府组织还可以通过社会舆论、组织参加公益活动方式，监督政府农村低保工作，使农村低保工作能够更好地贯彻和实施，提高政府工作绩效。

    第三，建立完备的农村最低生活保障救助体系。政府可以出资购买一些公益性岗位，聘用农村不适宜从事农业或其他经营活动的人员，为生活困难群体提供一些必要的生活帮助。与此同时，要明确定位最低生活保障制度，建立其与特困户救助、流浪乞讨人员救助、教育救助、法律援助、就业帮助、医疗救助、五保供养等其他社会救助制度的协调联动关系。

    第四，加快农村最低生活保障制度建设。首先，尽快制定有关最低生活保障制度的全国性法规。对最低生活保障的对象、范围、实施，低保基金的筹集和管理，低保机构的设置及工作人员的经费安排，公民享受低保制度的程序等做出明确规定。其次，建立健全有关农村最低生活保障项目的规章制度，并使之与我国《城市居民最低生活保障条例》接轨，真正做到城乡统筹。再次，各省（区、市）应根据相关法律法规的精神，结合本地实际制定地方法规和制度。最后，切实提高农村低保工作人员的责任心和工作能力，努力提高其工作质量和透明度，保证农村低保工作始终具有广泛的群众基础。