在农村土地实行集体产权的情况下，征地补偿费的村级分配成为一个充满不确定性的复杂问题，这种不确定性孕育着各种可能的矛盾。基于对牛村征地补偿费村级分配实践的分析，研究发现，像牛村这样一个宗族性的、有着村社权威的村庄自身可以有效地组织村民商定土地补偿费分配方案并且依靠自身力量化解土地补偿费分配过程中的冲突。牛村在土地补偿费分配方案制定过程中注意平衡不同村民的利益诉求，并且在解决土地补偿费分配矛盾时具有灵活性，避免情义失衡以及村落人际关系的破坏。从农村社会治理的角度来看，当下这种通过村民自治方式来处理征地补偿费村级分配问题，一来可以将征地补偿费分配矛盾抑制在村庄内部，避免将基层干部及基层政府拉扯进去，二来可以借用村庄内部的冲突处理方式和资源来处理由征地补偿费村级分配所引发的村民矛盾。

　　一、问题提出

　　近来，媒体报道的一起因征地补偿款分配所引发的村民暴力冲突广受关注。2013年12月23日，河北省三河市高楼镇高庙村召开村民代表会议，就村里3000余万元流转土地补偿金的分配方案进行投票表决。数十名不在计划补偿范围内的村民（这些村民获得了村里在按人头分了口粮田后剩下的多余土地）要求进场旁听，被多名可分到补偿金的村民（在村里分配多余土地时，这些村民没有分到）拦在门外，从而引发双方百余村民追打斗殴，一名六旬老人在冲突中死亡。据报道，没有分到多余土地的村民之所以阻拦分到多余土地的村民进场旁听，是因为当晚村民代表会议要表决的分配方案是将3000多万元的土地补偿金分配给长期没有分到多余土地的农户，计划分给每人7.5万元，而当初分到了多余土地的村民不再补偿。事发之后，高楼镇的干部表示，对于土地补偿金如何分配，一周内将重新召开村民代表大会来确定。［1］该起暴力冲突事件属于近些年来广泛出现的农村土地征用补偿纠纷，其产生的根源是土地收益的分配问题。现有研究将土地征用收益分配引起的矛盾总结为三对：地方政府（国家）与征地村民集体的矛盾，矛盾的焦点是村民集体要求分享更多的土地级差收益；地方政府（国家）与拆迁农户个体的矛盾，矛盾的焦点是农民个体希望获得更多的拆迁补偿；村民与村干部的矛盾，矛盾的焦点是国家给农民集体的征地补偿如何分配。围绕着土地收益的分配，这些利益主体激烈博弈，形成了“土地政治学”。［2］

　　但在土地征收利益分配的实践中，除了上述三对矛盾之外，还有一对重要的矛盾，那就是村民（农户）与村民（农户）之间的矛盾，具体而言，是村民（农户）之间竞争地方政府（国家）给村民集体的征地补偿费，希望自家从中多分配一些份额。事实上，在征地补偿费的村级分配实践中，往往是村民之间围绕地方政府给村民集体的征地补偿费如何分配发生冲突，甚至引发暴力流血事件，而村干部很少纠缠其中，乡镇干部更是甚少干预。换句话说，已有研究总结的第三对矛盾（村民与村干部之间的矛盾）实际上远不如村民之间的矛盾普遍和激烈。媒体报道的上述暴力冲突事件便是一个典型例子。在该事件中，分到多余土地的村民和没有分到多余土地的村民就征地补偿费的分配安排出现了分歧；而在现有的政策设置之下，补偿费分配方案只有通过村民代表大会的表决通过才具有程序上的合法性，因此才出现了一方村民为了在村民代表大会上顺利通过对自己一方有利的分配方案，而将另一方村民阻挡在会场门外的情况。

　　遗憾的是，由于受传统的“国家——社会”分析路径的影响，现有研究更多地关注农户个体或村民集体与基层干部、地方政府在土地收益分配中的矛盾，较少对村民之间的土地收益分配矛盾进行经验研究。［3］在此研究视野中，一个代表性的结论是，在征地利益的分配中，政府与农民是一种零和博弈，并呈现出强政府——弱农民的关系格局，［4］并且农民的土地征用谈判权往往被村干部代为行使，农民自身缺乏参与权和知情权，致使征地补偿非等价、补偿费层层截留，农民的土地权益难以得到有效维护。［5］有论者将这种状况描述为结构洞效应，即征地过程中的结构洞使基层政府能够控制土地流转的相关信息，单方面制定征地补偿费方案。［6］另外，需要强调的是，此类研究往往想当然地认为村民是一个利益整合体，而忽视村民内部的利益冲突。［7］例如，时红秀等学者的研究强调，农民在面对地方政府或其他土地觊觎者时，会进行各种形式的土地合作，以提高谈判要价，保障土地产权的实施能力。［8］

　　当然，造成这一研究偏好的原因是多方面的。其中原因之一是农户个体或村民集体与基层干部、地方政府因征地、拆迁发生激烈冲突从而导致村民抗争（上访、自杀等）事件比比皆是，这使征地、拆迁成为当今中国社会备受关注的问题。另一个原因是，在现有的土地集体所有以及村民自治的政策法规之下，土地征用补偿费在村庄层次的分配方案很自然地被认为是村民之间达成的共识，是一个合意的结果。但对于这一判断，仅从媒体报道的村级土地补偿款分配冲突来看，这个“合意的结果”背后包含着不可忽视的矛盾和博弈，只是少数矛盾被激发升级，而大多数矛盾被消解或压抑在村庄内部，从而没有被村庄外部的世界注意到而已。

　　基于此，本文要探究的问题是：既然具有不同利益诉求的村民对于征地补偿费的村级分配方案产生分歧、竞争和冲突是一个不难想象的事情，那么在此状况下，村民之间的利益冲突是如何被处理的？地方政府、基层干部对于征地补偿费的村级分配以及村民之间的利益冲突又持有什么样的立场？对这些问题的探讨，有助于我们了解当下基层政权治理农村社会的方法和策略。

　　二、文献回顾与述评

　　我国现行《土地管理法》规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的外，属于集体所有”，而“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理”。这从法律上确立了农村土地集体共享、集体支配的权属关系，即研究者们惯常讨论的“集体产权”。[9]有论者认为，农村土地的集体产权是一种模糊化的产权，产权所有者的主体不清、身份模糊，这从制度层面弱化了产权的排他性，必然导致农地易于流失，而农地产权的模糊化是政府有意制造的一个结果，目的在于将作为稀缺资源的土地的有价值属性在国家范围内置于公共领域，并且使农民在土地产权实施过程中的行为受到约束。[10]另外，有论者指出，这类集体产权是一种“残缺产权”（the truncation of ownership），集体成员只拥有集体财产的使用权和收益权，不拥有其所有权，[11]甚至其使用权和收益权也不完整。[12]

　　农村土地的这种集体所有、模糊化的、不完整的产权属性是分析农村土地问题的重要切入点，尤其在讨论土地征用补偿费的村级分配时，土地的村社集体支配更是一个极为关键的议题。张静的研究指出，“村社体系在性质上，不仅是农户的一般生活区域，还是一个村民权利的界定和保护单位，是一个农民所需公共物品的提供单位……村社权威存在并受到认同的理由，很关键的一点在于村民假定，村庄内部全体成员都有权利依靠本村的资源活着，而村社有义务保障他们的这项权利”，而对于村民来说，村社土地便是这样的一种集体资源，虽然目前农村土地承包到户，但是属于某村社的土地所有权是清晰的，这一点既受到法律保护，又有长久的历史传统支撑，由此产生土地的个体支配权与土地的村社所有权之间的矛盾。[13]申静和王汉生的研究进一步指出，村社土地虽然属于集体产权，但这种产权关系并非是划分明确、稳定不变的关系结构，而是农户个体与其所处的社会环境动态互动、不断建构的结果，在这个互动建构的过程中，作为理性行动者的农民力图使自己在集体产权收益分配中利益最大化，从而使集体产权在成员间的分配相当复杂。[14]

　　与这种分配复杂性相伴而生的是村社成员之间的征地补偿费分配纠纷。根据《土地管理法》的规定，征地补偿费分为土地补偿费、安置补偿费和对土地附着物及青苗的补偿费。其中地上附着物和青苗的补偿费通常由实际所有者拥有，对于这一点村民较少有分歧，但安置补偿费通常与土地补偿费一起支付给村社集体，使这两项补偿费的分配存在分歧，特别是土地补偿费在集体成员间的分配纠纷频发。[15]

　　造成征地补偿费在村社集体中分配纠纷多发的原因，除了农村土地集体产权本身的缺陷之外，还有这样几点：一方面，现有的土地管理法对于征地补偿费的分配没有明确的规定，更是缺乏征地补偿费分配到户的操作性细则，造成征地补偿费的村级分配标准、比例和时间混乱；另一方面，农村户口出现诸多新情况，如人户分离、户籍变动而土地未调整等，从而造成集体成员身份的判定分歧；再一方面，部分基层干部对村民自治的理解有偏差，认为村民代表会议的决议自然体现了村民集体的共同意志，因此，经过村民代表会议表决通过的征地补偿款分配方案是不容置疑的。[16]但现有的研究提醒我们，在村民自治范畴下，征地补偿费的村级分配方案明显受到家庭承包地被征用的村民数量、家族利益、村干部的能力和品行以及社会风气等因素的影响，而且征地补偿款在村社集体内部的分配很容易陷入“多数人的暴政”，最终体现占支配地位的利益群体的意志。[17]因此，就通过村民自治来确定征地补偿款分配方案而言，一个不容忽视的问题是，在征地补偿款分配方案的确定过程中，如何在尊重村民的自治权与防止村民自治权滥用之间保持平衡，以确保征地补偿费的公正性。[18]

　　对于如何解决上述征地补偿问题，研究者们认为完善土地产权制度是关键，比如针对农村土地集体产权的模糊状况，可以通过对土地所有权进行量化的方式，重新确认农民的土地所有权，具体做法是按照农民现有土地的价值高低将其量化并转变成股权，再将股权证发给每个农民，从而使每个农民成为实实在在的土地所有者，然后以股权多少作为征地补偿费的分配依据。[19]至于如何化解因征地补偿费分配所引起的矛盾，有论者强调充分利用基层人民调解以及司法救济等多种渠道，建立多元化纠纷解决机制，以使纠纷得到及时有效的解决。[20]

　　基于学界已有研究，本文从社会治理的脉络出发，通过分析皖江北岸江中县牛村的征地补偿费村级分配案例，探讨在现有的土地制度框架下，通过村民自治方式来解决征地补偿费村级分配问题可能包含的社会治理意涵。

　　三、案例描述

　　自2010年秋伊始，皖江北岸的江中县[21]在县城南边开始大规模的拆迁征地，着力建设城南新区。2013年冬，笔者前往该地进行征地纠纷的调查，此时这片新址上已经建成了县一中新校区、县中医院，三个居民区楼盘也拔地而起，昔日的村庄早已没有踪影。笔者此次调查的牛村便是因拆迁征地而消失的村落之一。

　　牛村是一个自然村，属于大湾行政村，距离县城大约3公里。跟中国南方的大多数村落一样，牛村是一个典型的宗族血缘村落，整个村子的村民都姓牛，所以村子得名牛村。除了牛村之外，大湾行政村还有络村和谢村2个自然村，它们和牛村一样，也都是宗族血缘村落。牛村在拆迁征地时，共有40户村民，户籍人口208人。在征地之前，村子里的中青年人大多数在城里做小生意，大部分农户的日子过得较为富足。早在2011年春节期间，笔者就来过牛村做宗族方面的调查，当时牛村续修牛氏家谱，举办了一次隆重的修谱仪式。笔者清晰地记得当时村民家家户户出份子钱买礼花，礼花沿着公路摆放，从村口一直摆放到县城南门，在整个仪式过程中，光放礼花就放了两个小时，非常壮观。

　　2011年5月，村干部贴出县政府的拆迁征地通知，牛村正式被拆迁征地。由于几年前村民们就已经知晓政府的拆迁征地计划，所以早已经有了心理准备。面对政府的拆迁征地通知，几乎没有村民提出反对，甚至部分村民一直期待政府的拆迁征地，以得到数额不菲的补偿。从土地和房屋的面积测量到各类补偿款发放到村民手中，牛村的拆迁征地大约持续了2个月的时间。在这个过程中，当然也出现了不少矛盾和纠纷，这些矛盾主要集中在两个方面：一个是农户个体与拆迁办就自家被拆迁房屋的面积认定、补偿问题进行的争执[22]；另一个是村民之间就征地补偿费的分配问题发生的争吵。值得注意的是，在青苗费、拆迁安置费、土地补偿费的补偿方面，政府实行统一的补偿标准，各个村庄都一样，因此村民并没有就征地的补偿标准与基层政府、村干部发生争执。