2014年全国两会，“土地财政”依旧是代表委员们口中的热词之一。据国土资源部统计，去年全国土地出让总金额达到了4.1万亿元，今年年初一线城市又呈现出了“房冷地热”的局面，土地市场的升温让“土地财政”的话题有了进一步发酵的空间。
对于“土地财政”的理解，大致可归纳为三种：狭义的，仅指土地出让收入，即土地出让价款或者缴入国库的土地出让收入；广义的，除了土地出让收入以及与土地直接相关的税收，还包含了由此衍生的土地融资；还有介于二者之间的，包含了土地出让收入和与土地直接相关的税收，如土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、契税。目前，社会主流观点大多直接将土地出让收入等同于“土地财政”。
随着我国改革的不断深化和市场经济的日益发展，土地出让收入快速增长，对整个社会经济发展体现的作用越来越大，社会各界对土地出让收入及其收益分配的关注与改革呼声日益高涨。中央政府及相关业务主管部门也调整和出台了新的管理政策，规范了土地出让收支管理，不断优化土地出让收益分配支出结构，提高资金使用效益。
现实
成本升收益降，“土地财政”不可持续
随着土地有偿使用制度的完善、土地市场化水平的提高，土地取得成本大幅上升，直至逼近或达到土地市场价格的水平，土地出让的收益空间将越来越窄。
随着土地有偿使用制度改革的深化，特别是招拍挂制度的全面推行，土地出让收入快速增长。然而土地出让收入占地方政府财政收入比重居高不下，形成了事实上的“土地财政”依赖。据统计，2005年，土地出让收入占地方财政本级收入的39%，2010年达到峰值为67%，2012年持续下降为44%。
不可否认的是，土地出让成本在快速上升，而收益却在不断下降。土地出让成本包括征地和拆迁补偿费用、前期土地开发费用、土地出让业务费等直接成本以及补助被征地农民社会保障费用、保持被征地农民原有生活水平补贴费用、支付破产或改制企业职工安置费用等补偿性成本。成本性费用需要先行支付，不能成为地方政府的可支配财力。
根据测算，2009~2012年土地出让收益分别为6545.49亿元、12665.75亿元、9423.24亿元、6261.4亿元，占当年土地出让收入比重分别为45.96%、43.08%、28.14%、21.67%，呈快速下降趋势。
随着土地有偿使用制度的完善、土地市场化水平的提高，土地取得成本将大幅上升，直至逼近或达到土地市场价格的水平，土地出让的收益空间将越来越窄，甚至出现无利可图的状况。同时，土地供应中新增建设用地比重的降低和存量建设用地比重的上升，将进一步加快土地取得成本上升的趋势。
另外，土地出让收入具有不稳定与不可持续的特性。在经济形势发生变化时，土地出让收入可能发生较大波动。例如，2008年的金融危机、2012年的国家房地产宏观调控，导致土地市场出现了土地流拍、出让价格下跌等情形。2012年，土地出让收入同比下降18%，出让收益同比下降33.6%。不稳定收入导致不稳定支出，易引发地方财政收入与支出随经济周期而波动，并进一步加剧经济周期的波动幅度。根据“十二五”规划的土地供给和需求情况，土地出让收入还会维持高位一段时间。但从长期看，土地出让收入的增长是不可持续的。这是由土地的稀缺、不可再生性确定的。另外，集体农用地转用征收，城市建设用地规模的扩大，以及由此为基础而形成的土地出让，会受限于土地利用规划、城乡统筹发展、国家粮食安全等多种因素的刚性制约。
目前，扣除成本的土地出让收入，即土地出让收益才是政府的可支配财力，这部分收益主要用于城市建设支出、农村基础设施建设支出、农业土地开发、城镇廉租住房保障、农田水利建设资金、教育资金、新增建设用地土地有偿使用费。近些年，土地出让收益支出结构不断优化。土地出让收益更多用于反哺农业、农村和农民，有力地改善了农村生产生活条件；用于廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造等保障性安居工程支出，这部分比重呈逐年上升趋势；而用于城市建设支出的比重大幅下降。
问题
收支管理不规范，“土地财政”有隐忧
土地出让收入使用缺乏长远安排，当期收入当期使用，结余很少，甚至透支未来支撑眼前发展，而且卖地收入成为部分城市主要的收入来源。
土地出让的成本与收益管理方面，缺乏统一规范的明确界定。首先，对开发经营土地的成本与收益，特别是土地前期开发成本的核算还存在模糊空间。土地出让收入成本性支出中土地前期开发成本过高，2009~2012年累计支出近1.5万亿元，主要用于道路、供水、供电、供气、排水、通信、照明、土地平整等基础设施建设支出。而土地出让收益支出中有部分也用于城市道路、桥涵、公共绿地、公共厕所、消防设施等基础设施建设支出。成本支出与收益支出存在较大重叠部分。其次，对土地出让收益没有明确界定，缺乏科学统一规范的分类标准与核算口径。各种土地收益概念不一，不利于实践中的操作与核算。
土地出让收支管理存在不规范的情况。一是土地出让收入征收中存在违规减免与抵扣。2011年例行督察发现51个城市989个项目欠征土地出让收入303.65亿元；2012年发现52个地区违规减免和欠征土地出让收入问题比较突出，造成国有土地资产流失。二是土地出让收入不按规定支出。一些地方超范围支出，部分应用于城市建设的资金被用作基础设施建设、偿还政府及企业债务等。
国有土地收益基金未能发挥其作用。2009~2012年全国计提国有土地收益基金占土地出让收入国库数的比例维持在3%~3.5%；基本上当年计提当年支出，结余很少，未能发挥制度设计所赋予的职能。财政安排的资金和计提的国有土地收益基金不足，实践操作中收购储备的成本往往要土地出让后才能从土地出让收入中拨付，大多数要靠贷款进行收储。
土地出让收入使用缺乏长远安排。当期收入当期使用，结余很少，甚至透支未来支撑眼前发展，而且卖地收入成为部分城市主要的收入来源。根据中国指数研究院的监测数据显示，2010年全国120个城市土地出让金总额为18814.4亿元，部分城市作为财政预算外收入的土地出让收入占地方财政收入的比重超过50%，事实上形成地方财政对土地出让收入的过度依赖。根据审计署公布的《关于2011年全国地方政府性债务审计结果》，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。截至2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额为6.71万亿元，其中有2.55万亿元由地方政府承诺用土地出让收入作为偿债来源，占地方债务的38%。而按照现行制度规定，土地出让收入要全额纳入地方政府性基金预算管理，不能用于平衡公共财政预算，更不能用于弥补一般行政运行经费。
被征地农民未能充分分享土地增值收益。近年来，各地不断提高征地补偿标准与被征地农民社会保障水平，进行多元安置。但是，增加的土地出让成本补偿性开支中很大部分支出用于城乡接合部的征地拆迁费，整体被征地农民的补偿水平仍然很低，社会保障水平不高。低进高出的土地出让模式加大了被征地农民的利益诉求。
实体经济发展与产业结构调整缺乏动力。一方面，过多地追求土地出让收入，势必抬高土地供应价格，增加实体经济运行成本和费用，削弱其竞争力。另一方面，对土地相关产业高度依赖，很难全面兼顾产业结构调整和宏观调控因素，造成产业结构和经济结构调整缺乏动力，新型工业和现代服务业发展滞后，影响和制约经济的长期稳定发展。
建议
善用土地收益基金，完善土地财税制度
建立以土地出让收入为主要资金来源的土地基金，实现平衡收入和支出，化解财政收支不可持续性和财政收支弹性系数过高带来的风险。
土地出让收益分配是我国经济收入分配和再分配的重要部分，是国家调整和优化经济结构的重要领域，必须给予高度重视。
现阶段，应该继续深化土地有偿使用制度改革。继续扩大土地有偿使用范围，逐步对经营性基础设施和各类社会事业用地实行有偿使用；对未有偿使用的经营性项目用地，通过征收国有土地年租金等方式纳入有偿使用范围。探索实行租让结合的工业用地供应制度，建立存量工业用地退出激励机制。建立健全集体经营性建设用地有偿使用制度。
土地出让收支管理方面，应该严格执行国家相关政策规定。推进预算公开制度，加大土地出让收支的预算透明度，接受社会监督。加强预算执行管理，严格预算调整程序，避免用土地出让收入来弥补财政支出不足的缺口或用于偿还债务。改变目前将土地出让收益按比例不断切割和延展的做法，提高用于民生和农村支出的比例，限制用于城市建设支出的数额。
建立以土地出让收入为主要资金来源支撑的土地基金。设立稳定的基金，将政府在资源丰沛期获得的一部分“超额”收入存储起来，以备资源枯竭时使用，实现平衡收入和支出，化解财政收支不可持续性和财政收支弹性系数过高带来的风险。明确土地收益基金的来源、使用、管理等，减少土地储备对贷款的依赖；储备土地变现后，及时将土地收购储备成本拨付到土地收益基金，当年不能动用，保证土地收益基金的可持续利用和稳定增长。
改革和完善土地财税制度是当务之急。对土地出让金、农业土地开发资金、新增建设用地土地有偿使用费、国有土地收益等地方政府基金收入与预算外收入，进行规范整理，强化预算管理和监督机制，有的转化为税收形式，不适宜转化为税收的项目应进一步核减压缩。探索建立不动产税收制度，建立城镇发展更多依赖地方税收收入的筹资机制。加强涉地税收征缴管理，建立透明的地方财政体系。
改革现行征地制度，逐步提高被征地农民在土地出让收益分配中的份额。探索建立有利于保障被征地农民利益，促进土地节约集约利用的利益分配机制，从根本上遏制地方政府大量圈占和出让土地的冲动，减少“土地财政”引发的社会风险。
