土地流转是农村实现土地规模经营的重要政策途径。土地向种养大户、家庭农场、合作社、农业企业四类新型农村经营主体集中后，土地经营的资本密集程度大幅提高，融资难题成为制约瓶颈。近年来，为解决规模经营带来的融资需求，全国各地方纷纷展开基于土地流转的金融创新，如土地流转收益保证贷款、经营权抵押贷款等，对推动土地规模经营起到了积极作用。然而，2013年6月，山东枣庄发生的土地流转大户跑路事件，却提醒我们要高度重视土地流转金融创新的风险结构，应依据有关政策法规，进一步厘清其中的法律关系和权利内涵，在以金融创新促进规模经营的同时，更加注重流转农户的权利与权益，真正做到效率与公平兼顾、公平促进效率。

　　据报道，山东枣庄发生的事件大概是这样的。当地的种植养殖大户邵长宝成立种植专业合作社，流转土地1600多亩，其中一个整村流转（金陵寺村）1090亩，并于2013年初获得土地流转抵押贷款300万。然而，该笔贷款下发后，有关银行直接从账户中划走前期欠款200万元，导致资金链断裂，经营无力为继，最终邵长宝全家跑路。

　　事件发生后，担保人（金土地融资担保有限公司）按担保比例偿还银行250万元，流转土地"返还"农户各家耕种。表面看起来，该事件中各相关主体均履行了各自的权利与责任，风险得到了有效处置。但实际不然！土地流转的农户除了被拖欠工资80多万元外，金陵寺村全村1090亩土地的使用权证仍然作为抵押凭证被扣押在银行。这样一来，土地尽管回到农民手中，但其抵押、担保等融资权能事实上已经被"剥离"给银行，给土地的再次流转带来了相当大的困难。这样一来，规模经营被打回分散经营，形成了土地流转困局。

　　金土地融资担保和银行提出的解决方案是：接手金陵村土地的经营主体须承担300万元贷款的全部偿还责任，并且按期支付土地租金，违约贷款全部还完后，可再次申请土地流转抵押贷款进行融资。这意味着，新接手人除了土地租金外，平添了300万元的额外成本，平均每亩近3000元。可以预期，在相当长的时间内，金陵村的1000多亩土地将被深深地锁定流转困局中。退一步讲，即使未来有人接手，也表明该土地的潜在价值增值在300万元以上，不论如何，这部分增值中的大部分理应归土地权利所有人--农户所分享，而不是作为违约贷款的补偿来源。

　　从整个事件的经过和处理过程来看，政府出资的金土地融资担保承担了250万元的担保损失，农村信用社暂时承担了50万元的贷款违约损失，农民承担了80多万元的工资拖欠、1090亩地使用权证被扣及玉米延期耕种减产等损失。前两者的损失追索能力明显要远远高于农民，在目前解决方案中的优先序也先于农民。显而易见，这样的土地流转融资设计，客观上造成了风险向农户转移集中的局面，农民仅仅得到了每亩1000元的基础地租收益，不符合风险与收益相匹配的市场原则，一旦风险发生，农民受损失最大，而土地流转陷入困局，导致效率与公平均受损。

　　进一步来看，该事件中导致风险结构不利于农户的来源有两个层面：一是合作社、理事长与社员的关系问题，"假合作社"、"空合作社"导致市场主体不清，理事长个人贷款与合作社法人贷款混为一谈，极为容易产生风险转嫁问题；二是农民土地的权利内涵和法律关系问题，基于经营权或收益权的融资时限、额度、风险责任应与流转后的产权结构相对应，如果对这个问题认识不清，也容易导致经营权向新型主体集中而风险向流转农户转移和集中等问题。以下将分别讨论这两个问题。

　　合作社的法律主体关系问题

　　在枣庄案例中，邵长宝组织成立了"银苗粮食种植专业合作社"，自任理事长，2012年6月流转土地1600多亩（金陵寺村整村流转1090亩），并于2013年2月在金土地融资担保的担保下（由其妻子任法人代表的银苗兔业进行反担保），从当地农村信用社获得300万元土地流转抵押贷款。这笔出了问题的贷款，引出了几个基本问题：

　　第一，作为自然人的邵长宝和合作社法人代表的邵长宝在此事中的法律关系？

　　第二，流转农户与合作社的关系？是否为社员？入股方式？

　　第三，金陵寺村的农民是将土地流转给邵长宝个人还是流转给银苗粮食合作社？还是是以土地承包经营权入股组建合作社？

　　第四，该笔贷款投放的主体是邵长宝个人还是合作社？

　　核心问题是土地流转受让主体和贷款主体的对应关系问题，形成四组对应关系。显然，"流转给个人-贷款给合作社"和"流转给合作社-贷款给个人"两种情形中，土地与贷款的主体是不一致的，而在"流转给个人-贷款给个人"和"流转给合作社-贷款给合作社"两种情形中，土地和贷款的主体才是一致的。

　　公开报道内容显示，银苗粮食种植专业合作社是枣庄首批得到土地流转类贷款的合作社，并且300万元贷款是下放到合作社账户上后又被直接划走200万元。问题在于，银行凭什么有权力直接从作为独立法人的合作社资金账户直接划走理事长个人的前期欠款。这表明，即使从合同或法律文书的字面上，该事件中土地流转和贷款主体一致，但在贷款资金的实际流向中，二者的主体不一致。换言之，在实际操作中，存在将"个人贷款"与"合作社贷款"混为一谈的情况。在枣庄案例中，合作社（"银苗粮食"）被理事长邵长宝一人完全控制，"自然人"与"合作社法人"混淆，而部分农村金融机构的行为一定程度上反映了对这种"偷梁换柱"手法的默许甚至鼓励，在这一过程中，风险转移到农民的土地上，农民反而成为了风险承担主体。

　　枣庄案例突出地反映了"假合作社"、"空合作社"及治理不规范的合作社的潜在风险。如果地方政府政策导向不当，激励合作社数量增加和土地流转规模扩张过快，再加上金融机构部门利益作祟或不严谨的资格审查，很容易出现贷款权益向理事长个人集中、风险向农户集中（由农户分散承担）的局面。结果，一旦贷款出现问题，在风险分担和法律义务层面，合作社将由"假"变"真"，由"空"变"实"，风险责任和损失落在农民头上。具体到枣庄案例上，农民流转的土地被剥离了融资权能就是最直接的体现。

　　上述风险可界定为法律主体关系不清给农民带来的风险问题。

　　我国目前已经有70多万家农民合作社，其中有多少家"空合作社"、"假合作社"我们不得而知，但治理不规范、不完善的合作社不在少数。而且，工商登记注册中，以承包经营权入股组建的合作社数量也不在少数，各地政府往往也把这种方式作为政策创新来加以推动。这类注册方式降低了农民的入社门槛，有利于提高了合作社对农民的吸引力。

　　然而，一旦进行基于土地流转的金融创新，"承包经营权入股"与"治理不规范"叠加起来的潜在风险就非常大。因此，地方金融监管部门在推动有关金融创新和进行政策扶持时，应以合作社的规范化为基本前提，严格法律主体认定和规范资金账户监管，敦促有关金融机构进行切实有效的资格审查和合约设计。而农村金融机构在进行土地流转金融创新时，也应切实履行社会责任，严格约束经办人员不得诱导合作社"虚""实"变换。

　　除了农民合作社外，另外三类农村新型经营主体（种养大户、家庭农场和农业企业）与流转农户之间的法律主体关系相对更为明确，不太容易发生上述风险。然而，值得进一步追问的问题是：在主体关系明确的情况下，受让方融资行为产生的风险与流转方农户之间的权利关系如何？在什么样的情况下，经营风险、融资风险与土地流转的权利结构才能恰当地对应起来。这个问题涉及到土地流转过程中土地权利关系问题。