农村的问题都离不开土地。土地是农民的生存所系。即便是现在，非农收入已经超过了农业收入，农村出现大量抛荒现象，农民对土地的认识出现了变化，但在目前的社会发展阶段，土地作为农民生存保障资料的功能将在很长时期内不可能改变，农村部分劳动力在城乡之间“双向流动”的特点在相当长的时期内也不会改变。因此，稳定现行的农村土地承包关系，稳定农地制度就不可动摇。这就是新近实施的《农村土地承包法》的主要的立法精神。
2002年8月29日全国人大常委会第二十九次会议通过的《农村土地承包法》，已于2003年3月3日正式实施。在普遍赞誉该法“是一部好法”的同时，学术界也有一些不同的声音，而对于本法直接受益主体的农民来说，还存在一个需要进一步宣传、教育的过程，包括相关的执法、监督部门同样需要进一步研究、贯彻落实本法，并在实践中不断发现和解决新的问题，这将成为今年乃至今后很长时间内的一项重要工作。就此，本报记者日前对《农村土地承包法》起草领导小组成员、国务院发展研究中心副主任陈锡文进行了专访。
《农村土地承包法》是顺应形势发展的产物
记者：陈主任，《农村土地承包法》于3月1日正式实施，人们普遍赞誉“这是一部好法”，您作为该法起草领导小组的成员，能不能简单介绍一下其立法的背景？
陈锡文：农村改革以来，确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这非常符合我国农村的实际情况，绝大多数群众都希望家庭承包经营体制能够长期保持稳定。实际上，这种经营体制已经载入宪法。但是，一方面中央的政策和已有的法律都要求这种体制保持稳定，另一方面，政策不落实的情况也时有发生，有些地方在承包期内随意收回或调整农民的承包地，对农民利益造成很大的损害。因此，在客观上需要有一个严格规范的法律来确保家庭承包经营体制的长期稳定和完善，从而使农民的土地权益得到切实保障。这是一个大的背景。而直接的背景是，1998年中共中央十五届三中全会制定了一个有关农业农村工作的决定，在分析了家庭承包经营与我国国情的关系以及和发展农村生产力的关系后，明确提出要赋予农民长期而有保障的土地使用权，并向全国人大提出了立法建议。1999年初全国人大便成立了《农村土地承包法》起草班子，到法律出台前后经历了3年多时间。
两个“不得”最重要
记者：从法律条文来说，您认为其最重要的表现在哪些方面？
陈锡文：从法律条文来看，除了一些原则性的规定更加明确外，大家最关注的有两条，即第26条，“在承包期内，发包方不得收回承包地”和第27条“在承包期内，发包方不得调整承包地”，这是本法非常明确的规定，也是在实际中经常出现的问题。本来问题很简单，承包方与发包方签定了合同，那这土地在承包期内就已经归承包方使用，如果在承包期内随意收回或者调整承包地，就是侵犯了承包方的权益。只要承包方在承包期内没有改变土地的用途，发包方收回和调整就都是不合法的。作为发包方，就是按照合同，监督承包方是否按照合同在使用土地。但在农村就是经常能听到这样的说法：“土地是集体的吗，集体要怎样就怎样”，致使农村土地政策没有很好地贯彻和执行。而这次土地承包法就非常明确地加以规定，承包期内发包方不得收回或者调整土地，即使是户口迁入小城镇的农民也要允许其保留承包地。法律也规定只有在承包农户全家转为非农户口，迁入设区的市才可收回承包地，同时法律规定因自然灾害，严重毁损承包地等特殊情形下才在个别农户之间可调整承包地。
记者：有人认为与以前相比，《农村土地承包法》的出台是一次重大的制度创新，是农村的“第三次土地变革”，您怎么看？
陈锡文：首先，这部法律是对20多年来中央在农村基本政策关于土地制度方面的一个 “集大成”，并无质的区别，本质的东西就是宪法里的那两句话，“农村土地属农民集体所有”，“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营体制。”这部法就是围绕这一精神来制定的，它的出台并不是农村的第三次土地变革。其主要的发展有两个方面，一是把这么多年来的有关农村土地政策的法律法规和散见于其他法律法规的有关内容，进行了综合、提炼、概括和完善，最终形成了一个完整的法律体系；二是把原有的党和政府文件中的有关政策语言的表述规范为法律语言，更加具有严肃性和约束性，更加制度化和法律化。
有关争论及其回应
记者：对这部法的有些内容，在学术界有些不同的声音，您怎么看这些意见？
陈锡文：我也知道在学术界有不同的意见。比如，有些人谈到家庭承包经营规模小，导致我国农业这个产业没有竞争力。我想问题不是这么简单。我们在谈到中国农村的土地时，应该看到其复杂性，至少要看到几点：第一，农业经营规模小是事实，但不是通过承包法的实施变得小了，而是由国情决定的。你想把规模搞大，但这些人上哪里去？解决不了这个问题，就是空谈。因此，谈土地不能脱离国情，不是不愿搞大，而是中国的国情决定它大不了。而解决问题的途径是靠城镇化，转移农村人口，发展非农产业。从这个角度看，实现土地的规模经营，主要不是“动地”，而是“动人”的问题。只有农村的人口逐步转移了，才可能使土地逐步集中，扩大规模。人不走，要动地，非出问题不可。
记者：有人就是说，这么小的规模，这么低的效率，怎么有竞争力？承包期30年不变，不就搞死了吗？经济怎么发展？
陈锡文：这样看问题的方式是片面的。法律和政策都强调要稳定土地承包关系，但同时又给出了优化资源配置的途径，农地在农户自愿的基础上可以依法、有偿流转和集中，提高效率。也就是说，土地的使用权是否流转，要尊重农民的自主权。这与保持家庭承包经营体制的稳定并不矛盾。社会不是单一的，经济学家也不能光对事物作经济学分析，社会也不是只要有了效率就什么都解决了，不是这么简单的问题。在分析整个土地制度的时候，除了考虑经济因素、效率因素以外，还要考虑其他很多因素。要考虑到，人不转移出去，土地使用权怎么集中？现在我们用了一个好词：土地使用权的流转与集中；还有一个坏词：土地兼并。两者其实只有一步之遥。如果转出去的人能获得非农就业的机会和收入，那土地就是合理的流转和集中；相反，如果人从土地上转移出去了，但不能获得稳定的非农就业和收入，就叫做土地的兼并。剥夺了一部分人的权利，看起来效率提高了，但很多人却因此失去了生存保障，那社会怎么来承担？因此，必须把握好一个原则，就是土地使用权只能由承包方依法自愿流转，不应该发生土地的兼并。因为对目前的中国来说，农民的生计可能是最重要的经济和社会问题之一。
记者：您如何看待关于规模与效率的争论？
陈锡文：我认为讨论我国农民的土地问题必须考虑到三个层次的问题：
第一个层次，土地是农民最基本的生产资料。如何提高其使用效率？两个方向，一般来说把农民经营的土地规模扩大，实施规模经营，效率就提高了，这是一条路；第二条是让农民珍惜土地，提高对土地投资的积极性，实行集约化经营，这也是提高效率的一个非常重要的途径。这两种情况，在一般情况下不冲突，但在农村人口还占大多数的情况下，扩大规模涉及到人口转移问题，人口没转移出去就扩大规模，可能就有一部分人将失去生存的依靠。因此，在中国当前更重要的是要走后一条路子，提高集约化经营的程度，提高效率。当然，对有条件的地方也并不反对发展土地的适度规模经营。
城镇化是一个漫长的过程，在相当长的时间里，还是靠调动农民的积极性增加投入，改善生产条件，要做到这一点就必须使其权益有很好的保障。本法规定30年不变就是出于这个考虑。因为农户的投入成本需要很长时间才能收回来，如果土地经常变动，谁敢投入呢？
记者：但是，有一个观点正好与您相反。前不久一个国际研讨会上，有中外学者提出其曾经做过的一项调查结果显示，长期稳定的承包关系与农民增加投入没有什么正相关关系。
陈锡文：我认为，搞研究不能太书呆子气、书生化，不能违背生活的常识。到底调查了多少？是否能反映整体情况？这些都是需要认真考虑的。
对农地的投入问题，从短期看是看不清楚，因为农业受农产品价格周期性波动的影响比较大。农民是会算投入产出帐的，粮价低的时候大概就没有多少农民会去增加对土地的投资。但从长期看，稳定的土地使用权，是促使经营者增加投入的一个必要条件，这大概是人们的生活经验和经济学的规律都能证明的事实。做调查研究要用科学的方法，也不能违背生活的常识。但这个问题确实不是三言两语能够说清楚的。
