中共中央、国务院日前印发2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，全面定调2014年及今后一个时期农业农村工作。在备受关注的土地制度改革方面，政策更趋明确。

　　一号文件对深化农村土地制度改革、加快农村金融制度创新和构建新型农业经营体系提出一系列具体要求。在这一系列政策中，允许农民对承包地承包经营权抵押、担保被认为是最大的亮点。

　　农户想发展种植、扩大生产规模，可贷款却始终是“老大难”问题。因为农民无法拿出有效的抵押物，金融机构无法提供贷款。本来就穷、最需要钱的农民，因此无法获得现代金融的支持。衔接十八届三中全会精神，一号文件明确，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。有媒体将此总结为“三权分离”。国土资源部法律中心主任孙英辉表示，此次承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，将再次推动农村生产力的大释放。

　　“这个政策的影响是非常重要的。”华中师范大学教授、中国农村问题研究中心常务副主任项继权在接受青年商旅报记者采访时表示，农村要发展，就要把农村的现有资源盘活。“一直以来，农民财产权是不完整的，土地经营不能抵押，农民就没有办法融资。农村的发展不能单纯地靠国家财政支持，要自己有融资的供给，才能吸引到资本，让土地资源流动起来，才能真正推动农村发展。”

　　华中师范大学法学院副院长丁文教授告诉青年商旅报记者，从法律角度来讲，土地承包经营权作为一种财产权，抵押是农民行使财产权的一种方式。但由于政策不明确，金融机构或债权人担心承包地作为抵押时，如果农民不能偿还到期债务，他们无法兑现土地承包经营权，所以一直禁止对承包地进行抵押，《物权法》也因此作出比较保守的规定。

　　与城镇居民相比，农村金融市场滞后、农地产权虚置等已成为制约农民增收的深层性障碍。据中国社科院经济研究所的住户调查，1995～2002年间，我国居民总财产净值年均实际增长率为11.5%，城镇居民人均总财产净值达18.9%，而农村居民人均总财产年增长率在1988～1995年为4.37%，1995～2002年，增长率不到2%。

　　发达国家经验表明，当人均GDP突破2000美元后，财产性收入会逐渐成为居民新的重要收入来源。在我国城市居民的财产性收入中，金融财产性收入占有较大比重，而对广大农村居民而言，金融财产性收入很少，重要原因在于农村金融市场发展滞后。近年来，国有商业银行出于风险控制和盈利的考虑，业务重点逐渐向大中城市转移，导致县域金融机构数量和业务快速萎缩，农村金融日益陷入边缘化状态。与此同时，农村非正规金融长期被排斥在体制外，缺乏政府合理的引导和扶持，发展空间受到很大抑制。农民不得不选择储蓄这一传统的理财产品，或将余钱用于民间借贷。

　　“开放农村金融市场，可以以此为支点撬动农村内需市场，从而换回国家整体经济再快速增长30年。”中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田曾专门撰文指出，农村金融最大的问题就是农民现有资产不能作为可抵押物品。农民的土地和房屋由于集体性质都不能抵押，这是很不公平的。农村金融能否破题的前提就是能否建立抵押品替代市场，对农村资产进行确权发证，建立农村产权交易市场。

　　实际上，通过农村土地抵押进行融资，山东、黑龙江等地很早就开始实践探索了。以山东为例，2010年山东选择4市7县10镇和2个开发区进行农村综合配套改革试点。措施包括对农村集体所有各类资源性、经营性资产实行股份制改造；探索建立农村产权价值评估机制、流转规则和交易市场，建立农村产权流转服务体系；支持专业合作社兴办资金互助社，参股农业龙头企业，形成以产权为纽带的利益共同体等。在山东的试点改革中，很重要的一点是完善农村金融服务体系，包括加强涉农信贷与保险协作配合，创新抵押担保方式和工具，探索成立省级政策性农业担保公司等。

　　但由于政策限制，承包地押抵担保各地一直在通过一些变通的方式实现。项继权曾在2010做过调查，各地的探索和试点，有的是通过成立合作社的方式，有的是通过大公司担保，将土地的经营权来进行抵押，这实际上是一种变通的方式，通过一个中介或者是中介组织。现在一号文件的出台就给农民提供了一个合法的环境，节省了中介的环节。

　　项继权认为，这一政策一定会引起农村重要的变革。“就是这样农村才有发展。让农村随着经济的发展动起来，释放其内在的活力。”

　　现在大的方向是定了，如何具体实施？项继权认为，农村合作社就是一种可行的方式。农民先把土地给合作社，通过合作社再去融资，这样可以降低风险。另外一种方式是现在兴起的信托银行，“它就是一个办理机构，拿钱买经纪人，再把土地给他们，他们再通过另外一种方式卖到市场，然后来融资”。

　　丁文告诉青年商旅报记者，土地承包经营权抵押还有一些基础条件，一般通过农村产权综合交易所，相当于一个交易平台，在重庆、成都、鄂州、武汉等地已经开始探索实施。其主要功能，一是对土地承包经营权的价格进行评估，另外是提供交易平台。比如武汉和鄂州成立的农业发展投资有限责任公司，这个交易平台还有农行参与，提供担保资金和其他服务。

　　如果农民把地抵押之后，到期不能偿还，这个土地由谁来掌管？项继权认为国家需要出台一些政策来配套和完善。他认为需要中介组织或者政府出面，对土地进行合理的处置，把制度体系建立起来，把产权理顺。

　　项继权认为，还要有效处理村委会跟集体经济组织的关系。“村委会是个政治组织，或者说是社会组织，很难承担经济功能。比如农村除了农民的承包地以外，还有一些非农建设用地，如果要流动，是谁说了算？产权归谁？谁有权利决定该不该买卖？现在我们往往因为政社不分，导致出现很多问题。”

　　项继权说，现在一些地方成立了农村合作社，有些经济活动就应该由合作社说了算，村委会就不能干预了。“要把经济组织和政治组织分开。村委会承担管理和服务功能，经济功能应该交经济合作社，这样经济合作社才能走向市场，改革才能真正到位。”