最近，新华社的一篇内部报告《我国农村土地制度创新专题调研报告》在高层流传。这篇报告集中反映了学界对当前对土地问题的主流思考。其内容看似只针对农村，但其本质却是对国家土地制度反思。本文目的，是针对其中第二部分“改革宅基地制度盘活巨量农房资产撬动内需”，提出的对应的平衡观点。供有关部门政策研究时参考。

　　一、区位决定了“农村住宅问题”的不同

　　分析农地问题，必须结合区位来思考。农村住宅问题应该分为城市近郊和远郊两个部分。这两部分农村住宅出现的问题和导致的原因完全不同。

　　表面上看，两者都存在占用耕地问题，但前者不存在“大量农房闲置和土地浪费”，农民也不存在“进城打工―回家建房―农村房屋空置―进城无钱买房”(P20)的职住错配问题，而是大规模的违章建房(小产权)，与城市政府争夺地租。

　　后者则不存在“难以评估、无法办理抵押登记和难以处置，不能像城市居民那样作为抵押物获得银行贷款”(p24)的问题。因为对于远郊农地，除了少数风景区、矿区外，基本没有需求，即使允许抵押，也值不了多少钱。

　　一项物业，其资产价值源于可带来持续收益的多少。土地价值也是如此，其市场价格的本质，就是其未来收益的贴现。远郊的土地，未来收益基于收入不稳定的农产品，在低农产品价格，高运输成本的市场条件下，其贴现后价值极低，基本谈不上是有价值的资产。更不能用于为“建房、购置家电、教育和医疗”(P24)这类消费融资。

　　报告提出“赋予农地完整的地权，开启沉寂的经济发动机”(P26)主要的受益者，乃是近郊的农民。因为近郊农地有巨大的需求，收益远大于农耕。如果能够通过抵押、出让、出租等途径，自由进入土地市场，将会带来巨大的利益。一旦政策放开，近郊农民一夜致富，其致富效果类似于当初的煤矿私有化。

　　二、农宅作为资本的价值来源

　　我们的问题时，将这部分财产界定给农民(准确地讲，应该是地主)是否符合社会正义？是否有利于经济发展？要回答这个问题，我们就必须搞清楚何以近郊的农地和住宅有如此巨大的市场价值。

　　任何不动产都可以分为建筑和土地两部分。建筑部分一经建成，就开始折旧，其价值非但不会上升，反而会随着时间不断被侵蚀。因此，不动产升值主要来自于土地。

　　而土地的价值，则源自于所处区位被覆盖的公共服务――道路、管线、学校、医院……。这些服务水平越高，价格越低，转移到土地上的价值就会越高。这就是近郊土地何以具有巨大价值且不断升值的秘密――任何公共服务的改善(机场、港口、治安、法律等)都会带来未来预期收益的增加。

　　紧接着的问题就是，这些公共服务的成本是由谁支付的呢？显然不是近郊农民。而是政府。政府代表的全体居民的利益(包括远郊农民)，如果允许近郊土地入市，就等于将一部分全民所有的财富转移给了近郊的农民。显然，这不是正义公平的做法。

　　那么为什么别的国家不限制农村土地的流转？这是因为中国城市化采用了一种独特的原始资本积累模式――土地财政。按照这种模式，政府通过垄断土地一级市场，将外溢到近郊农地上的价值剥离出来，通过给原始土地改造为附着公共服务(如，“七通一平”)的熟地，再在二级市场上出售的方式，获得公共服务所需的资本。

　　在这种体制下，“如果允许宅基地流转，通过农村房屋租赁、转让、抵押所获得租金、转让收益、周转资金”(P27)的途径进入市场，就意味着必须放弃通过土地财政的公共产品的提供模式。但即使是改变土地财政，也不意味着宅基地可以“无偿”流转。

　　天下没有免费的午餐。在非土地财政的经济里，农地转用一样要被限制，被允许转用的农地，要通过税收(财产税、交易税)的方式，支付使用公共服务的成本。换句话说，在土地财政模式下，公共服务是通过高地价形式支付的。而在税收财政模式下，公共服务是通过交易税和持有税(如，财产税)的形式支付的。两者的差别是先支付还是后支付的问题。

　　一旦税收加在土地上，土地的价值就随之降低――税收越高，地价就越低。这也意味着宅基地作为抵押品价值的降低。

　　三、“大量农房闲置、土地浪费惊人”的原因

　　“农房闲置、土地浪费”，主要发生在远离城市的地区。之所以造成浪费和闲置，不是(或者说主要不是)由于农民无法处置资产并带其进城，而是因为“集体所有制”导致的“公地悲剧”。

　　传统的中国农村，很少有耕地浪费，乃是因为没有“集体用地”之类的“公地”。由于农村土地产权不稳定，土地，特别是宅基地，可以无偿(或以极低的成本)获得，使得耕地成为大家竞相获取的资产。因此，减少浪费和闲置的唯一途径，就是重新界定“公地”，使其获得、转让和拥有是有成本的。

　　例如，可以将“集体”界定在“自然村”，并以股份化的形式为全体居民所有。宅基地按照面积大小，向村集体缴纳一定费用，作为集体提供公共服务的“物业费”。也可以仿效韩国、台湾，通过“土改”将土地私有化，同时，限制非农用途的比例。超出部分，则课以重税，用于支付政府提供相关公共服务的成本。

　　靠把“农村房屋及宅基地的使用权和处置权逐步赋予农民，最终实现买卖、抵押、交换、置换、赠与、放弃的自由”(P20)来解决农房闲置和土地浪费乃是南辕北辙。如果没有配套制度，这一做法只能加剧土地的更大浪费。

　　如果简单地“赋予住房财产权”，“实现城乡平等交易”，开发商可以就绕过政府，直接从农民获得土地，近郊农民的地价势必会进一步上升。由于开发商没有支付地价，农民没有支付税收，政府公共服务带来的好处等于直接转移给了地主。其结果必将是现有耕地的更快流失，郊区地主不公平地暴富。

　　表面看，近郊农民资产暴增没什么不好，但其长远结果是政府失去了从土地获得提供公共服务成本的资金来源。如果要提供基本水平的公共服务，势必加大对全体居民(包括远郊没有享受到公共服务的居民)的税收。显然，这是更加不公平的做法――全民的财富通过土地转移给近郊少数地主。

　　对于远较农民，其土地原来就没有市场需求。“赋予其财产权”“实现城乡同权”后，他们的土地也依然进入不了市场。政府不想征的地，开发商也不会要。而只要宅基地是无偿供给的“公地”，农民突破政策获得宅基地，就依然会“大量农房闲置，土地浪费惊人”(P20)。

　　因此，该报告建议的“顶层设计”――突破《担保法》34条，赋予农宅抵押权，城乡土地“同地同权”，与预期达成的目标――节约农业耕地、激活农民消费，盘活农村资本，基本上是南辕北辙。