对于土地制度，很多人缺乏准确、深刻、简洁的概念体系进行分析，也不理解土地制度的核心问题是什么。迄今为止，私有制、国有制优劣的高度意识形态化的争论还在进行，实际上，这对概念本身就是很不准确很不清晰的，在二者之间非此即彼的论调除了激发意气之争，对中国当下土地问题的讨论甚至会有误导的作用。

　　愚蠢的问题只能得到愚蠢的答案。本文以为，土地制度由对土地的财产权利和政府的土地政策构成。土地制度的核心问题是地租的公平分配与土地的合理利用，土地政策与土地权利的安排如何影响地租分配与土地利用，要在各种情势之下具体地考察。

　　土地制度的核心概念与问题

　　就人对土地的财产权利而言，所有权的概念意义不大。所有权不是源头，也不是起始点。同使用权、承包权等权利相比，所有权甚至没有必要特别强调。现实中不存在、理论上也不应该存在绝对的权利，所有权和使用权的区别不是本质意义上的而只是类别意义上的。在英美普通法里面，所有权的重要性没有被特别强调，因为具体的财产权利才是重要的；在法律意义上人们拥有的不是土地，只是土地上的财产权利，这反映的是人与人的关系，而不是人与物之间的关系。

　　讨论土地问题，我们需要注重具体的财产权利。应该看到，无论是所有权、70年的土地使用权、一两年的租赁权，甚至可以从某块土地上通过的权利，都可以说没有本质的区别；具体的财产权利产生了什么样的利益，土地上财产权利的安排对于地租分配和土地利用的影响，才是问题的关键。早年放露天电影的时候，在地上画个圈“占座”，晚上就有权利坐在那里，这就是为习惯所尊重的、时效为一个晚上的使用权或者优先占用权，这也可以视为一种对土地的财产权利。

　　亨利?乔治把地租(土地收益)作为其思想的核心，形成了地租社会化理论。他用“外壳”与“核仁”来比喻土地与收益，反对僵化地从土地占有的形式来理解土地所有制。他说，“如果我们取得了核仁，可以让他们据有外壳。没有必要充公土地，只有必要充公地租。”

　　我一向反对对“国有”进行财产权利的理解，无论是国有企业还是国有土地。“国有”在涉及外国人时不是财产权利的问题，而是主权或政府特权问题；土地是中国人民的共同财产，它的意义在于对外国人的排斥，即外国人在获得土地权利上或享有土地收益上不能同中国人平等。宗族所有、集体所有、单位所有、个人所有等等才具有财产权利的意义，因为这些所有制形式都对其他国民具有排斥性。

　　土地政策的内容包括土地权利税、用途管制、土地利用规划、建设用地指标等等。土地政策可以最深刻地影响土地的市场价值和地租归属。如果北京三环内的一块土地被限制只能从事农业生产，那么其权利者的收益也很有限。

　　地租是仅仅因为拥有土地上的权利就能够给权利人所带来的收益。地租由于土地的相对稀缺性产生，既可以由人地比例，也可以由于土地被人为垄断的程度决定(即使地广人稀也可以因为大地产制产生高额地租)。农业土地与城市土地的地租非常不一样，城市土地的地租差别也可以极度悬殊，这是因为地租由土壤肥瘠、区位位置等因素决定的。构成土地制度的政策和法律可以深刻影响地租分配的结果。

　　土地制度安排的历史考察

　　中国历朝历代所最注重的，莫过于土地制度。

　　战国之前的时代，中国实行的是典型的封建土地制度。历代言封建不言井田，不谓真言封建，因为封建既是政治制度也是经济制度，两个方面不可分割。在封建社会，阶层是凝固的，出身决定了一个人的地位，身份决定一个人对于土地的权利。不过，领主所获地租不完全是私人性的，可以说主要是公共财政性质的，因为属民给领主所交的地租是财政和军费来源。

　　大一统始于秦。关于奠定了强秦之基的商鞅变法，过去史学界有个标准的论点，即商鞅“坏井田，开阡陌”，推行了土地私有制。如今史学界仍坚持此种说法的人怕已不多，因为根据上世纪70年代以来的考古发现，可以明确知道秦朝实行的是严格的国家授地制，而不是什么“土地自由买卖”。可以说均田制是由秦朝最早施行的制度；到了北周隋唐时代，实行的也是均田制。均田制是政府按人丁或劳力平均分配土地，增人增地，减人减地。均田制大致保证地租在社会成员当中的共享。

　　私人地主制或自由土地制度在安史之乱后定型，此为中国历史一大分期。封建制确有其不平等的一面，但一旦领主丧失了其公共职能(地方行政、军事)而变为纯粹的地主―如法国大革命前的情况那样―社会就更不稳定。从地租的公平分配的角度，甚至可以说封建土地制度都比私人地主制好，因为地租的共享与分享至少可以保证社会比较稳定。历代变乱的原因除了政府暴政腐败，还有土地的集中，即社会成员地租享有的巨大差距。

　　族田制是族田地租在宗族成员当中均享和共享的制度，是范仲淹创造的。宋仁宗皇佑二年(1050年)，范仲淹在苏州长洲、吴县置田10余顷，将每年所得租米供给各房族人做衣食、婚嫁和丧葬之用，始称“义庄”。明代中叶以来，在长江以南，尤其是福建和广东的许多地方，宗族、寺庙、会社等组织占有的土地逐渐超出了私人地主及自耕农所占土地，成为当地最为重要的土地所有者。冯桂芬说：“千百族有义庄，即千百族无穷民。”章学诚称，创建义庄可以“补王政所穷”。用一句话来概括，就是追求地租在社会成员中公平分配。

　　比较俄国的村社与中国的族田，前者强调成员的同等份地，后者是成员对族田地租的分享，最直接形式是每个宗族成员均分族田地租(实物或货币)。族田在实践中的操作形式比较复杂，比如成员租种要减免地租额，族人还享受族田地租提供的族内公共服务：祭祖赛神、修桥补路、教育、赈济孤寡等。

　　中国共产党领导土地革命在开始阶段只是实现了均地小农，实现了大致的临时的地租均享；农业集体化才算完成制度创新，建立了村社土地制度。集体化的意义在于根本消灭了私人对于地租的竞争性获取，实现村社成员对于村社地租的均享。

　　再看看美国的实践。1862年5月林肯签署的《宅地法》规定，凡一家之长或年满21岁、从未参加叛乱之合众国民众，在宣誓获得土地是为了垦殖目的并缴纳10美元费用后，均可登记领取总数不超过160英亩(960亩)的宅地，登记人在宅地上居住并耕种满5年，就可获得土地执照而成为该宅地的所有者。从1862年至1900年，至少有60万个美国家庭从中得到好处。据统计，依据《宅地法》及其补充法令，联邦政府到1950年有2.5亿英亩土地授予移民。美国处理土地问题的办法，是国家先控制了大片土地再公平地分给国民私有。美国因为地广人稀及工业化进程已经开始等特殊历史条件，这个措施已经能够保障农地地租在社会成员中大致均享，佃农阶层不会出现。