中国国家的干预
　　于是，一系列因素塑形了基层干部的行为，并影响着中国的国家能力。中国的国家既非一个坚强有力的国家，能实现一切目标；也非一个虚弱中空的国家，什么都办不成。毋宁说，中国的国家两方面的因素都具有，但不是如常人想象的那样混合在一起。[89]在其中产生主导影响的干部管理制度，它的特征是对直接部下的牢牢控制以及干部实质上独立于社会压力的制约。干部管理制度导致了选择性政策执行的产生。官员们能够利用人事管理上的权利促使下级干部执行不受欢迎的政策，但是却不能确保他们执行受欢迎的政策。没有民众对干部考核过程不断提高的参与，或全国范围内的自由公正的基层选举，上级领导就无法确保维护农民利益的各项措施得到忠实地贯彻。
　　过去十年中，包括最高层的领导和最低层的普通百姓都努力试图限制基层干部的自主性，并抑制选择性执行。出于对凶恶的基层干部造成民心疏远后果的忧虑，当政者发起了村民选举，重申村民有权捍卫自身利益，开始寻求对干部的自主性进行限制。至于村民这边，他们则开始坚持要求地方官员应当贯彻那些好政策，其理由始终是这些政策是中央制定的。这样，这些村民就帮助了上级来贯彻政策。而且，他们与中央一道将基层干部变成了官方和公众声讨的对象。这些村民不再仅仅是要么服从，要么抵制的政策接受者，他们现在在帮助政策执行的过程中扮演着更加积极的角色。事情的结果是形成了乔纳森·福克斯（Jonathan Fox）所说的"三明治式战略"--一种中央与地方官员以及村民与同一些地方官员间的结构诱导性冲突。[90]
　　在这种情形下，有关受欢迎政策贯彻的问题潜在地促成了受害百姓与官僚队伍中同盟者的临时结盟。1976年前，这种力量的联合时断时续，主要是通过群众运动和"四清"之类的反腐败运动来实现。在后毛泽东时代，村民向上级领导施加压力使其管教那些拒绝贯彻受欢迎政策的干部。
　　但是，这种"三明治式战略"起作用吗？上下的两片"面包"能夹住中间的"肉"吗？这一讨论首先意味着干群关系较之毛泽东时代已经更为开放了。基层干部发现他们所受约束更少了，于是更加放手压迫农民；而同时农民也改善了地位，使自己更能抵抗基层干部并把他们的压力顶回去。结果可以预料，双方都从改革中获得了更多的权力，对立的双方在搏斗中追求各自利益，从而处于持续的张力中。双方的行为彼此相互激发。基层干部在有缺陷的人事管理制度的影响下，加上不再担心有群众运动，于是采取了激怒农民的行为。当这种行为是出于对中央政策的歪曲偏离时，这就为再也不是简单依附的农民提供了机会，去寻求领导精英的支持进行反击。在这种状况中，基层干部和农民都比他们在人民公社时期行为激烈得多。在双方力量平分秋色的地方，结局究竟如何很难预料。
　　随着上级领导试图贯彻受欢迎政策，以及农民变得愈加富有主见，中央会不会赋予农民更多的权利进入政策的执行领域？中央会不会建立更可靠的规则、程序和管理使农民在权益受侵犯时，能够为自己鸣冤伸屈？
　　一方面，高层领导似乎意识到单凭他们本身是不足以促使全体官员遵循受欢迎的政策的。于是，他们就发觉有必要让村民参与进来，因为后者最为了解干部们的勾当也因选择性执行受害最深。然而，另一方面，中央对群众的信赖也仅仅止于此。对于是否允许普通百姓参与干部的选拔和考核，最高领导们依旧态度暧昧。他们犹豫不决，不知应否给与村民制度化的政治法律地位，以提高受欢迎政策被贯彻的可能性。
    理解基层的自主性
    "自上而下"的学者一般认为抑制基层自主性是可能的（甚至是值得追求的）。"自下而上"的学者则争辩说一定的自主性是不可避免的，也是有益的。我们的研究表明，基层自主性可以因政策的类型而情况迥异。换句话说，许多中国的基层干部既"运转"得十分卖力，也"逃避"得非常狡猾。中央对于易计量的政策建立了有效的控制，使执行者能按照制定者的意志界定自己的任务。大量的执行信息反馈给高层领导，严密的奖惩制度促使大多数基层干部甚至去执行明显不受欢迎的政策。而对于没有民众的政治输入就难以确定其成败的其他政策，自上而下的控制大都是无效的，基层干部轻而易举就挫败了监控他们的努力。在这种情形下，中央已经不能阻止执行者对中央政策的无视甚至破坏。
　　一些"自下而上"理论的学者在基层自主性上发现了许多价值。[91]毫无疑问，最接近实际情况的基层干部对政策做出微调有利于促进政策的灵活性和不断创新。也无须怀疑，一线工作的官员一般具有结合本地实际贯彻统一方针的知识和能力。但是，本文的论证已经突出表明，基层自主性是怎样可以导致自私、粗暴的执行行为--或者至少在基层干部工作的实际环境与有缺陷的监督管理相互作用时，基层自主性是如何造成了出乎意料的结果。我们还需要进一步的研究以弄清基层自主性在什么条件下促进政策的执行，在什么条件下又促使基层官员以其他利益目标替代了中央的政策目标。