中央对于受欢迎政策不冷不热的态度也不能充分解释对受欢迎政策歪曲执行的现象。的确，由于中央对推行村委会组织法（1987年）不够热心，从而导致了该法所规定的村民选举权迟迟得不到实现。[17]但是，不能说中央对于制止"三乱"--乱集资，乱罚款，乱摊派--也是三心二意的。自1985年以来，中共中央委员会和国务院已经联合下发了超过十二份禁止这种三乱行为的规定和通知。中国的最高领导人（包括江泽民、李鹏、乔石、田纪云和朱镕基）也多次督促制止三乱现象。[18]但是即便如此，试图制止过度侵犯农民利益的努力依然遭到了基层干部们的不断破坏。基层干部往往通过夸大虚报农民的收入来掩盖非法集资；[19]或者，他们仅仅在上面压力很大的时候暂时取消一项隐蔽性非法收费，等风头一过又重新收取；[20]或者，他们干脆就不理睬关于限制侵犯农民利益的命令，寄望于不被上级查出。[21]根据农业部两位专家的观点，基层干部对减轻农民负担的命令的抵制几乎无处不在。[22]
哈丁的第三点解释--与地方官员利益相对的政策很难得到执行，除非中央显示出异常的警觉和团结一致的意志--甚至也仅仅部分地说明了为什么对一些政策的执行勉勉强强，而对另一些政策的执行尽职尽责。首先，中央即便在加大压力之时也往往不能确保乡村干部会尊重农民的权利。随着群众运动的结束，高层领导完全丧失了他们在毛泽东时代曾经拥有的限制地方官员的掠夺行为的能力。近来开展的农村政治改革虽然本身是重要的，但是一般地说，它依然不是对进行彻底地干部整顿的一种理想替代。其次，倘若所有的关键都在于基层官员对政策不情愿执行，那么不受欢迎的政策引起基层官员的反对就应当与受欢迎政策一样多。倘若基层干部阻挠对其岁入的削减和村民对其约束的增强是有理由的，那么他们也有充分的理由拒绝执行计划生育政策和中央对火葬的规定。因为这些政策同样也在基层干部与愤怒的农民间造成了不愉快的、甚至是危险的对抗。[23]为什么地方官员偏偏只抵制执行某些政策而不是另一些呢？为什么许多基层干部放着治下的群众不去巴结却反过来与他们作对，强行实施那些不受欢迎的政策并不断破坏中央希望扩大的对农民的保护呢？
一些学者对后毛泽东时代的政策执行作过考察。关于不断盘旋上升的农民负担，白思鼎（Bernstein ）和苏黛瑞（Solinger）强调了以下因素：地方政府财政的长期不足，强加给农民的费用点点滴滴的积聚效应，促进经济发展的压力，前近代和民国时代遗留的历史旧帐，行政部门开销的增长以及干部的权力租金。[24]白思鼎和苏黛瑞试图以此来解释为什么中央的禁令常常被无视。在其他一些案例的研究中学者们认为，当一项政策主要是象征性的之时，[25]当政策损害了其目标对象的利益时，[26]或者当其目标是相互冲突的多个目标时，[27]政策的执行就会产生问题。汉学家们已经发现了一项创新的政策为什么会遇到阻挠的诸多原因，而且他们已经开始注意到政策实施结果的复杂性和地方多样性。但是他们与大多数采用"自上而下"、"自下而上"分析的学者一样，通常仅仅关注一项政策或一个政策问题。[28]切要地说，很少有人曾经对一组政策作过研究，或对政策执行的各种模式作过总结
运用文献材料以及根据作者主要在河北、山东、山西与地方官员、村民的访谈，我们剖析了一套干部管理的规则是如何与当地的实际条件和激励结构相互作用的，以对选择性政策执行做出解释。我们在本文中展示了，从某些角度看中央是如何通过建立奖惩来鞭策基层干部忠实地执行一定政策，从而熟练地对政策执行的框架做出了限定；而从另一些角度看，由于无从预见各地区对中央政策的反应，中央又是如何为基层干部留下了相当的自主性空间的。
本文从探讨"下管一级"制（one-level-down management ）在提高基层干部的顶头上司的权威上扮演的角色开始。然后我们指出，其它的政治改革如群众运动的结束和干部责任制的推广，使基层干部愈来愈与社会压力隔离开来，从而推动了不受欢迎的政策的执行。最后，我们探讨了对忽视受欢迎政策的体制性缺陷进行克服的努力，比如中央权宜性地给予普通村民权利，使其在权益受到严重侵害时能够拉响"警报"鸣冤。[29]我们得出结论，为防止基层官员对旨在限制他们的权力、增强对他们监督约束的措施的落实进行阻挠，就需要政治身份规则的自由化。[30]
将政策区别定义成受欢迎的、不受欢迎的，这把村民关于政策的态度分成了截然不同的两类。即便没有调查统计资料来支持我们的观点，但我们仍然认为这种区分是有道理的。不受欢迎的政策包括有计划生育，税款征收以及丧葬革新，这主要是因为官员们说它们是"基层干部最头疼的三种任务"。[31]受欢迎的政策包括减轻农民的负担，村民组织法（该法建立了村一级的选举制度），行政诉讼法（该法规定了农民可以起诉违法的政府官员），制止腐败行为的通知以及中央促进法制的努力。这些受欢迎的政策每一条都是旨在调整干群关系，保护农民不受未经认可的集资摊派和其他侵犯农民利益行为的侵害。
选择性政策执行的基础
选择性政策执行并不是什么新鲜事物。早在毛泽东时代的中国，除非正在进行"四清"（1963-1966）这样的反腐败运动，乡村干部在很大程度上不受社会压力的制约，他们一般"不顾客观条件的限制和群众的意见，极热情地"执行上级的命令。[32]在改革开放很早以前，高层领导利用其对干部人事任免的控制促使下属官员搞"大跃进"，农业学大寨和以粮为纲；但却很吃力地去确保乡村干部走群众路线，"为人民服务"，并把全国政策的精神与地方实际结合起来。
然而，近年来选择性政策执行更趋加强，这很大程度上得归因于三项改革。这三项改革很可能在无意的情况下加强了顶头上司的权威，使干部与普通村民的隔离更深。这些改革并没有决定乡村干部如何行事，但却使他们倾向于变得更粗暴和自私。这些改革营造了乡村干部与村民作对的压力，削弱了可以消解这种对抗行为的激励动力。在一个基层干部要为众多政策负责的环境中，这些制度的变化决定了什么是最优先的任务而什么是可以搁置一旁的任务。它们为选择性政策执行提供了一个制度上的解释，而不是停留在官员们所抱怨的乡村干部"素质太低"那样的解释上。
其中一项改革是邓小平指示的"管得少，但要管得好"。1984年后人事任免权下放到地方，"下管两级"制被"下管一级"制所取代。在这一新制度之下，各级官员都获得了任命下级官员的充分权威。举例来说，县领导如今已经无需经过地委组织部就有权决定下属乡（镇）党委书记或行政首长的人选。从理论上说，这一改革应当能促进政令通畅，并为下级干部根据本地实际情况调整政策留下了更大自主空间。然而事实上，"下管一级"制促使乡村干部对其顶头上司唯命是从，却不顾及其他的利益。并且，它还让上级领导增强了驱使下属官员执行不受欢迎政策的能力。乡村干部会服从直接掌握着其政治前程的"老板"的命令，即便他们清楚这可能与中央的规定相左。[33]例如，在遇到一位农民引用中央政策拒绝非法的集资摊派时，一位村干部问他是听"爹爹"（中央领导）的话，还是听"老子"（地方官员）的话。当这位农民回答说他两个都听时，村干部坚持向他收费，他说，"那好！现在'爹爹'发话了（中央禁止这项收费），可老子没表态（地方官员还没有废除这项收费）。我们是靠老子过日子的，还只能执行'老子'的（缴纳这项收费）。"[34] 欧博文、李连江：中国乡村中的选择性政策执行(2)
第二项促成选择性政策执行形成的政治改革，涉及因改革者上台而带来的一个更为重要却是作为配角的结果。在毛泽东时代，中央为控制地方领导人而周期性间歇地开展整风运动。后毛泽东时代的当政者对伴随政治动员而来的社会混乱和恐怖深感不安，因此放弃了利用大规模群众运动来与官僚主义和腐败行径做斗争。[35]国家的领导人为制止干部的不法行径，采取了促进一定程度的、村一级的政治改革和法制建设的办法。然而，这一措施从以下方面来看并不十分成功：在一些村民、村干部以及知识分子看来，群众运动的结束削弱了党的纪律，导致基层干部相信践踏村民的权利并没有什么危险。[36]特别在那些必须用选举使村务管理真正民主化的地方，许多农村居民认为干部们贪婪、专横的行径不会被发现，就是一旦被发现，上级领导也不会介入制止。一些村民甚至认为基层干部只要不杀人，就没什么可怕的。另一些村民说，毛对干部严厉，而邓温和；毛相信群众，而邓不相信。一些农民怀念地谈论从前的反腐败运动，用一位河北农民说，这些运动"立竿见影"。[37]相当不少的农民断言最好是再来一次"四清"运动。[38]
