三、农村问题――农村村落布局调整
农民大量转移就业带来的另一个问题是农村的空心化,据统计,近10多年来全国约有25%的自然村落自然消亡①,但同时,即便达到70%的城镇化目标,全国至少还有4亿农民仍然留在乡村,这就涉及到农村村落布局调整问题,也关系到农村基础设施、公共服务、社会管理的总体布局。在乡村,农民集住点有三种:小城镇、农村新社区、自然村。按重要性,目前农民居住地点依次是:自然村、小城镇、农村新社区。未来这种格局将发生改变,除去转移到大中城市的农民外,按重要性将依次是:农村新社区、小城镇、自然村,留在农村的农民多数将集中居住在农村新社区里,其次是小城镇,少部分居住在自然村落里。
现实中,有三种力量促使农民搬出自然村落。一是经济拉动力。农民外出就业,举家迁出农村,这是主要力量。二是政府行政力。在现有“耕地占补平衡”、“城乡建设用地增加挂钩”土地管理制度下,为了增加建设用地指标,地方政府有动力减少自然村,开垦村庄宅瑾地,促进撤村并居,建设集中居住农村新社区,发展小城镇。此外,集中居住也有利于降低农村基础设施和公共服务供给成本,有利于推进基层民主,有利于加强和创新社会管理。三是城镇公共服务吸引力。典型例子的就是一些年轻农民,为了子女能享受城镇良好的教育,到城镇购房定居。
但同时还有两股力量使农民不愿意离开家乡。一是农民世世代代在这里生活,加上生产生活方式的原因,不愿意离开生他养他的老宅基地,不愿意被动上楼生活。二是拆村并庄、建设大规模农民集中居住区,涉及到宅基地和农房补偿、新住房购买问题,农民认为补偿标准低、新房价格高,不愿意搬迁。
为了避免政府违背农民意愿强行改变农民生产生活方式和地点,节约集约利用资源,降低公共服务成本,避免建了又拆、拆了又建,必须科学规划村庄建设布局,明确在多大程度上推动农村居民点迁建和村庄撤并,合理布局农村新社区、小城镇、自然村。必须充分尊重农民意愿,合理确定宅基地和农房补偿标准、新住房价格,改善农村社会管理。
总之,在城乡发展一体化战略下,农民出村进城落户、农业经营模式转换、农村村落布局调整是“三农”问题的三个牛鼻子,抓住了这三个问题,就抓住了农村综合改革工作的总纲。“纲举”自然“目张”,户籍制度改革、农村产权制度改革、基本公共服务均等化、农村土地流转、农业规模经营主体培育、新型农业社会化服务体系建设、新社区建设、小城镇建设、美丽乡村建设等,就是一个个的目,是农村综合改革需要解决的一个个具体问题。