党的十八大报告从战略和全局的高度，强调解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。城乡“一体化”不是城乡“一样化”，而是要统筹考虑农村和城镇在功能定位、生活方式、公共服务等，消除城乡差别。在城乡一体化发展的背景下考虑农村综合改革问题，应该选择一个合理的参照系：在20年乃至更长时间以后的时间点一一假设已经实现城乡一体化，在这个观察点上回顾审视现在城乡关系，进而研判当前“三农”问题。据此，当前农村综合改革应当重视如下三个顶层问题。
　　一、农民问题――农民出村进城落户
　　当前，随着我国工业化、城镇化的快速发展，农村劳动力大量外出就业，有的子女跟随外出，从就业看，这部分农民一年中的大部分时间在外地非农就业，不再是本地农民；从收入看，这部分农民的收入也主要来自打工收入，农业收入成为很少部分，已经与市民没有大的区别。尽管政府大力推进城镇化，推进户籍制度改革，但效果并不理想，2011年，国家公布的城镇化率超过51％，但按户籍人口计算的城镇化化率仅为36％，二者之间差距很大。农民出村进城落户问题已成为当前“三农”的首要问题，这也是城乡发展一体化的核心问题。
　　农民出村进城落户并不顺利，主要有两个原因，一方面，想进城的农民并不能真正转移户口，因为落户就意味着转入地政府必须为他们提供就业、社保、医保、教育、住房等“五件衣服”，享受与城镇居民一样的待遇，这对转入地政府是一个严峻挑战，农民也不能没穿上五件衣服就“裸体进城”；另一方面，有些农民不愿意进城落户，根本原因在于当前农村承包地、农民宅基地和住房、农村集体资产这“三件衣服”产权不清，在产权不明晰的情况下，进城落户可能就意味着自愿放弃这三件衣服。但这部分产权的预期收益越来越高，特别是在经济发达地区，农民不愿意放弃三件衣服“净身出户”。现实情况是，农民工是候鸟式、迁徙式农民，留守老人、儿童、妇女问题非常突出。
　　加快农民出村进城落户，必须要推进产权制度改革，明晰农村承包地、农民宅基地和住房、农村集体资产等产权。必须要通过发展经济和增加财政投入，改革户籍制度，确保农民能穿上就业、社保、医保、教育、住房五件衣服。相对于进城农民，留守农民也必须穿上市民的五件衣服，确保基本公共服务均等化。