——基于河南省农民专业合作社的调查
    二、实践与困境：农民专业合作社发展中存在的问题分析
    在内部力量推动与外部扶持的协同推进下，农民专业合作社的发展已经嵌入到农村发展的整体格局中，并成为一种改造传统农业，提高农业现代化水平的有效方式。但是在快速发展的总体趋势下，农民专业合作社在实践中仍然存在经营规模小、发展模式单一、管理机制不完善、服务层次低等问题，这在一定程度制约着政策设计原有目标及合作社预期功能的实现。
    （一）合作社区域发展不平衡，辐射带动力不足
    河南省农民专业合作社总体发展势态良好，合作社数量位于全国第五，但是与国家农业大省的定位不相称，区域发展不平衡问题突出。通过对郑州、安阳、南阳周口等16个城市49家合作社的调查，发现信阳、焦作、周口、安阳4市合作社发展较快，数量占河南省总数的45.64%，其他省辖市合作社发展慢、数量少。同一区域内部，合作社的发展规模也不均衡。少数典型合作社由于外部扶持力度大，发展规模和质量优势明显，参与农户一般都在100户以上，竞争力和带动力较强。多数普通合作社规模较小，社均成员约为80人，一般合作社成员不足20人。小规模合作社普遍存在资金积累慢、应对市场风险能力弱、质量提高慢等问题。[5]此类合作社一般在村庄范围内部运转，呈现辐射范围小、带动能力弱的特征。合作社的发展不平衡问题让资源过度集中，少数规模化合作社不断壮大，而小型合作社资源吸纳能力不足，难以与大市场对接，逐渐在市场竞争中淘汰。
    （二）合作社的资本控制过强，偏离政策设计预期
    目前，河南省内的合作社运作模式较为多元，存在企业带动型、农户合作型、大户领办型、单位承办型等，其中以龙头企业和大户主导成立的合作社占据70%以上，以农户自发合作和村集体主导的合作社较少。由于龙头企业或大户主导，他们在合作社的出资比例一般会超过70%，这导致资本过于集中到少数人手中，导致合作社内部产权结构异化。合作社主要投资者是合作社的大股东，他们通过资本侵蚀普通参股农户的利益，致使合作社逐渐转变为以少数股东利益为主的企业，组织性质逐渐异化，合作发展的性质逐渐偏离原有预期。这种异化为“资本”主导的合作社其并不能解决小农在市场上的弱势地位，也不能帮助小农参与分享社会平均收益。[6]由于农户合作和大户领办的合作社内部成员异质性问题明显，合作社的运作成本极高，很难与其他合作社竞争。合作社的成立主体及发展模式日益单一化，多数农民难以获得更多的合作利润，并未真正实现利益共享、风险共担的政策设计目标。
    （三）合作社内部治理绩效低，运转成本较高
    农民专业合作社是在农民自愿的基础上联合建立的群众互助性经济组织，经济组织接纳独立的农户为会员，以农民自愿进入为原则，但是合作社对进入农户缺少刚性约束能力，分散农户组成的合作社运转成本极高。一是农民的合作精神欠缺，合作而能力较低。合作社内部成员的高度异质化，导致不同利益主体在利益获取时会抱有机会主义的态度，希望通过“搭便车”获得集体行为的收益，合作社内部成员的多元博弈会形成内部交易费用，同时使制度设计的预期与现实存在偏差，而这种偏差会提高合作社内部运转成本。二是合作社内部控制问题明显。合作社一般都设有成员大会、理事会、监事会等，并制定了健全的章程，形式上的规范并未在实践中呈现出来。合作社多由民营企业家、大户、乡镇干部等少数人主导管理和决策，普通社员一般难以参与到合作社决策中，普通成员注重参与合作社治理的积极性较低，合作社内生发展动力不足，对合作社的可持续发展形成了不良影响。
    （四）合作社外部保护性政策不足，农户利益容易受到损害
    依托龙头企业、大户等成立的合作社具有较强的资源获取能力，此类合作社已从生产领域拓展到加工、流通、销售等领域，市场竞争力较强。多数由普通农户联合成立的互助型合作社，外部关系网弱，难以获得贷款、项目等外部资源，合作社经营主要集中在生产阶段及初级加工阶段，很难获得生产之外环节的利润，尤其是以大宗农作物种植为主的合作社，需要雇用劳动力耕作，普遍存在生产成本高、监督管理难度大、应对风险能力差等问题，盈利空间极低。大规模种植粮食作物，实际上是根本不可能产生比小农家庭经营更高的收益。[7]对于处在初级发展阶段的合作社而言，其难以直接面对消费者，必须与企业、商贩等中间商进行交易，才可以让产品进入市场。由此，中间商就可以通过对市场的控制和垄断，压低合作社的产品价格，有时会迫使农户以低于成本的价格卖掉，农户利益受到极大损害，直接降低了农民参社的积极性。因此，合作社发展迫切需要完善政策保护机制，以维护好农户的利益。
    （五）社会化服务内容存在偏差，合作社的发展空间不足
    在农民专业合作社快速发展的过程中，外部服务主体和服务形式增多，多集中在信息，技术等方面，而合作社最为需要的销售、贷款担保等方面的服务相对不足。目前，河南省农村由于金融网点少、贷款手续复杂、抵押物严格、融资渠道单一等，金融部门的信贷支持力度明显不足，而资金互助合作社等民间合作金融机构发展缓慢，加上合作社是农户之间的联合性组织，自身资金积累能力也较弱，农民专业合作社由于缺少资金支持，持续发展能力严重弱化。同时流通、销售等方面的外部服务内容不足，以至于大量农产品积压，而产品市场销售价格却居高不下。虽然基层政府在积极协助合作社拓展产品销售渠道，但仅限于帮助农户联系农产品中间商、加工厂等，而在合作社进行加工、附加值的提升等方面的社会化服务相对欠缺，以至于河南省仅有35%的合作社产品直接销往市场，展开“农超对接”的合作社不足15%。外部的社会化服务内容的偏差导致合作社盈利能力不足，难有更大的发展空间。